Отражает способность региона по проведению долговой политики. Сущность субфедеральной долговой политики

Долговая политика - это деятельность органов власти по управлению государственным долгом. Она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации.

Разработку концепции долговой политики;

Определение стратегических направлений, целей и главных задач долговой политики;

Создание адекватного механизма реализации долговой политики;

Управление деятельностью государства по планированию заимствований, организации размещения займов, предоставлению государственных гарантий, поручительств;

Контроль за целевым использованием привлекаемых ресурсов, а также за своевременным погашением государственного долга.

В соответствии с утвержденной долговой политикой России на 2013 - 2015 гг. ее основными целями являются:

Поддержание умеренной долговой нагрузки как важнейшего конкурентного преимущества России;

Превращение национального рынка капитала в стабильный источник удовлетворения потребностей бюджета;

При анализе эффективности долговой политики на уровне субъекта Федерации рассматривается структура полного государственного долга, который состоит из прямого долга, включающего в себя обязательства по кредитам, ссудам и контрактам, а также поручительства и гарантии администрации по кредитам или ссудам, выданным нижестоящим бюджетам или организациям со связанными обязательствами.

Система критериев для оценки эффективности долговой политики представлена на рисунке 8.3.

Проблема эффективности в наибольшей степени актуализируется при рассмотрении приростных характеристик госдолга и размеров платежей по его обслуживанию. В качестве базового показателя при определении эффективности долговой политики по аналогии с центральным уровнем управления логично было бы предложить использовать соотношение суммы накопленного субфедерального государственного долга и годовой величины валового регионального продукта (ВРП).

Рассмотрим показатели, характеризующие эффективность процесса заимствования.

Соотношение долг / доход (ВРП) определяет для территориальных властей возможность погашения платежей по обслуживанию госдолга за счет произведенного регионального продукта данного года и в этом своем качестве отражает аспект общеэкономической ликвидности субъекта Федерации.

Рис.8.3. Система критериев для оценки эффективности долговой политики

Тем самым практическое значение обретают даже единичные (годовые) данные об этом соотношении. Куда более информативны те же показатели за ряд лет. Если увеличение госдолга систематически опережает темпы экономического роста, то возникает парадокс: новые государственные займы субъекта Федерации во все большей степени размещаются в целях рефинансирования старых долгов.

Соотношение величина процентных платежей / доход (ВРП) и его динамика выступают одним из показателей степени эффективности заемного процесса в субъекте Федерации, так как минимизация стоимости обслуживания госдолга относительно ежегодного объема произведенного в регионе продукта или тенденция к такой минимизации на определенном отрезке времени служат критерием степени управляемости субнациональным долгом.

Баланс текущего бюджета означает, что все вновь привлеченные средства направляются в инвестиции. Поэтому логично сопоставлять прирост заимствований в течение рассматриваемого периода (например, финансового года) с объемом инвестиций сектора государственных финансов за тот же период.

Реализация инфраструктурной функции госдолга на субфедеральном уровне предполагает расширение налогооблагаемой базы вследствие активизации хозяйственной деятельности на территории субъекта Федерации и прирост налоговых доходов регионального бюджета, а также прирост бюджетных доходов в целом в рассматриваемом финансовом году.

Реализация социальной функции госдолга на субфедеральном уровне заключается в обеспечении населения бюджетными услугами социального назначения на постоянной основе, поэтому прирост заимствований в течение рассматриваемого периода времени (например, финансового года) целесообразно сопоставлять с бюджетным выходом (budget output).

Соотношение доходность/надежность субнациональных

заимствований становится конкурентным преимуществом в борьбе за средства инвесторов.

Управление реальной динамикой долговых обязательств предполагает контроль двух важнейших показателей - величины государственного долга и стоимости его обслуживания. В условиях экономического роста важны не абсолютные их размеры, а доля государственного долга в ВВП и соотношение реального процента и темпов экономического роста.

Основная тяжесть долга состоит именно в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие в результате заимствования. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВРП субъект Федерации теряет возможность дальнейшего экономического роста.

Вторая группа показателей используется в аналитической практике для того, чтобы отразить нагрузку на бюджет и хозяйство региона проводимой на его территории долговой политики. В этом случае наиболее уместно применение как раз традиционных показателей долговой нагрузки, так как соблюдается условие сравнимости уровней долгового бремени субъектов в рамках государства.

К числу наиболее важных показателей, характеризующих уровень долговой нагрузки субъекта Федерации, относятся:

Отношение суммы выплат по обслуживанию долга к величине налоговых поступлений в региональный бюджет (отражает уровень текущей долговой нагрузки на хозяйствующих субъектов и сектор домашних хозяйств в регионе);

Соотношение размеров накопленного (непогашенного) долга и чистых (реальных и финансовых) активов государственного сектора субъекта Федерации (отражает возможность полного погашения долговых обязательств в установленные сроки). Это соотношение обратно пропорционально коэффициенту платежеспособности: чем ниже его значение, тем выше платежеспособность регионального правительства;

Показатель отношения сумм выплат по обслуживанию долга к доходной части регионального бюджета (характеризует обслуживание долга в данном финансовом году) обратно пропорционален коэффициенту ликвидности: чем ниже его значение, тем выше ликвидность долговых обязательств регионального правительства;

Величина накопленного (непогашенного)долга на душу населения (прямо пропорциональна степени зависимости настоящего и будущего социально-экономического развития региона от прошлой долговой политики);

Соотношение процентных и непроцентных расходов бюджета субъекта Федерации (характеризует влияние обслуживания регионального долга на оказание всех других, в том числе и социальных, бюджетных услуг).

Дискуссионным остается вопрос о том. какие пороговые значения должны принимать предложенные показатели, чтобы долговая нагрузка на субъект не была признана чрезмерной, требующей корректировки заемных стратегий территориальных властей. Этот вопрос может считаться открытым и в отношении всех других категорий государственного долга. Например, специалисты Всемирного банка, пользующиеся определенным набором коэффициентов для измерения платежеспособности, считают, что не может быть твердо установленных критических пороговых значений, превышение которых представляло бы угрозу для страны - заемщицы. Однако предложенный ими набор параметров все-таки позволяет разделить должников на страны с умеренным и высоким уровнем задолженности.

По аналогии, для классификации и группировки субъектов Федерации по степени долговой нагрузки целесообразно пользоваться интервальными значениями пяти вышеуказанных показателей.

Многие из предложенных долговых индикаторов тесно связаны или даже входят в число показателей, традиционно применяемых при формировании региональных кредитных рейтингов.

Важное значение для оценки эффективности управления субфедеральными заимствованиями имеет финансовая репутация региона- заемщика. На финансовом рынке она выражается в рейтинге, присваиваемом специальными агентами согласно международным правилам. Кредитный рейтинг региона существенно влияет на долговую емкость и. следовательно, на доступность кредитов и возможные объемы заемных ресурсов для органов управления территорией.

Долговая емкость (профиль заемной мощности) бюджета определяется как превышение доходов бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени. Этот интервал не может быть короче длительности перспективного финансового плана, а период - превосходить финансовый год.

Фактически долговая емкость бюджета определяет предельные объемы погашения и обслуживания долговых обязательств, которые можно осуществлять за счет доходов бюджета. Долговая емкость бюджета определяется в рамках системы бюджетного планирования. Границы долговой емкости финансовых рынков для органов субнационального управления могут быть расширены в известных пределах за счет манипулирования ими ценой предложения (доходностью) своих долговых инструментов. Однако, увеличение объемов заимствований под более высокий процент имеет экономический смысл только в том случае, если эффективность конкретных инвестиций (под которые привлекаются средства) в рамках государственного сектора региона (как инвестиций производственного характера, так и инвестиций в человеческий капитал и будущие поколения) окажется выше, чем эффективность инвестиций в другие финансовые инструменты или средняя рентабельность проектов в реальном секторе экономики.

Долговая емкость финансовых рынков для администрации субъекта Федерации должна изменяться в диапазоне, удовлетворяющем спрос на инвестиции производственного и социального назначения через заемное финансирование, но не ограничивающем конкурентоспособность других, нежели субфедеральные ценные бумаги, долговых инструментов. Для оценки качества долговой политики субъекта Федерации могут быть рассчитаны следующие индикативные показатели:

Отношение прямого и полного долга к собственным доходам населения. Этот показатель позволяет оценить резервы региона (города) по обслуживанию долга и сравнивать между собой субъекты Российской

Федерации и муниципальные образования с различной социальноэкономической ситуацией;

Соотношение объема краткосрочной и долгосрочной задолженности. Значительное превышение объема краткосрочной задолженности над долгосрочной негативно влияет на кредитоспособность местной администрации, поскольку свидетельствует о нерациональной долговой политике и отсутствии инвестиционных заимствований;

Доля долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, в структуре долговых обязательств. В условиях высокого валютного риска большая доля долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте, значительно повышает вероятность невыполнения администрацией своих обязательств, поскольку бюджеты имеют рублевые источники доходов;

Доля основных составляющих прямого долга в его структуре позволяет оценить приоритеты долговой политики администрации. Считается, что размер и качество долговой нагрузки на бюджет во многом характеризует кредитоспособность администрации, поскольку определяет объем средств, которые должны быть направлены администрацией для своевременного выполнения своих долговых обязательств в полном объеме;

Доля выплат по краткосрочным обязательствам в структуре долговой нагрузки. Большие значения свидетельствуют о недостаточности бюджетных средств для выполнения собственных обязательств и, как следствие, о чрезмерном количестве кредитов на покрытие кассовых разрывов;

Доля выплат по долгосрочным обязательствам в структуре долговой нагрузки показывает долговую нагрузку администрации по

инвестиционным заимствованиям;

Доля обслуживания долговых обязательств в структуре долговой нагрузки характеризует выгодность условий заимствования и размер дополнительной нагрузки на бюджет в результате использования заемных средств;

Отношение выплат по полному долгу к поступлениям в денежной форме за вычетом обязательных расходов в денежной форме позволяет оценить техническую способность администрации выполнять

обязательства по собственным долгам после осуществления текущих обязательных денежных расходов. Значение больше нуля означает, что у администрации недостаточно средств для погашения долгов в текущем году и они могут быть погашены только за счет перекредитования, что заметно повышает кредитный риск.

Оценка эффективности долговой политики может быть существенно ограничена в силу недостаточности имеющейся информации или нехватки специалистов, работающих в этой области. Подобные ограничения часто не позволяют получить данные о субфедеральном государственном долге незамедлительно и в оптимальном виде, поэтому во многих случаях получение адекватной системы данных может быть достигнуто лишь за счет паллиативных решений и с некоторым запаздыванием.

Государственная долговая политика в 2013 - 2015 гг. будет направлена на обеспечение финансирования дефицита государственного бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на благоприятных условиях, поддержание высокого уровня кредитных рейтингов страны, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков.

Долговая политика рассматривается как совокупность мероприятий по управлению долговыми обязательствами, привлечению государственных заимствований в целях обеспечения финансовыми ресурсами расходных обязательств, их обслуживанию, рефинансированию и погашению не только целого государства, но и субъекта в частности. Она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации. В данной главе мы предпримем попытку охарактеризовать и проанализировать основные критерии для оценки долговой политики РФ и ее субъектов.

Эффективность долговой политики субъекта РФ в целом понимается как эффективность использования финансовых ресурсов и управления государственным долгом региона. Управление государственным долгом представляет собой системный непрерывный процесс отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств в целях формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств.

Эффективное управление государственным долгом предполагает:

Создание прозрачной системы с использованием четких процедур и механизмов;

Публичное раскрытие информации о долговой политике как страны в целом, так и региона в частности.

В условиях чрезвычайной закредитованности и долговой зависимости регионов необходима новая модель управления государственным долгом. На заседании экспертно-консультативной группы Счетной палаты РФ (02.09.2011) отмечалось, что Правительству России следует определить реальные и действительные инструменты контроля за растущим государственным долгом. 2013 г. можно смело назвать годом аудита эффективности долговой политики регионов. Однако для определения реального положения дел в данной сфере целесообразно использовать соответствующие критерии управления государственным долгом субъекта РФ.

Разработанная методика оценки эффективности долговой политики РФ включает оценку двух групп критериев:

Количественные;

Качественные.

В рамках данной работы представлена модель качественной оценки эффективности долговой политики по шести критериальным показателям.

Критерий I. Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы в отношении проводимых операций по управлению государственным долгом.

1. Статья 106 Бюджетного кодекса РФ гласит, что предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

2. Статья 107 бюджетного кодекса РФ определяет, что предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

3. Статья 111 Бюджетного кодекса РФ гласит: предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга в очередном финансовом году (и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

4. Статья 112.1 Бюджетного кодекса РФ 15 определяет, что под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам понимается суммарный объем не исполненных в установленный срок долговых обязательств, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа, соглашениями, заключенными от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта РФ также включается суммы неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Требования Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ограничения параметров государственного внутреннего долга области, расходов на его обслуживание и дефицита бюджета, как показывает анализ (в соответствии с приказом Минфина России от 03.12.2010 552 "О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами" 16), соблюдаются. Существующие бюджетные ограничения нельзя назвать в достаточной мере полными и обеспечивающими эффективный контроль за уровнем кредитного риска региона. Это было фактически подтверждено в период кризиса: ряд регионов РФ избежали дефолта только благодаря вмешательству федерального центра.

В связи с этим предложены дополнительные критерии качественной долговой политики РФ.

Критерий II. Введение субъектом РФ собственных ограничений (показателей, нормативов).

Разработка и внедрение в практику управления региональными финансами современных методов управления рисками в сфере долговой политики стало одной из важнейших целей программ реформирования системы региональных финансов, реализуемых в рамках сотрудничества Российской Федерации и Международного банка реконструкции и развития.

Законодательными актами отдельных субъектов РФ определены собственные ограничения:

Мурманской областью предусмотрено планирование при составлении проекта областного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период объема государственного долга, не превышающего 50% от общего годового объема доходов областного бюджета, без учета безвозмездных поступлений;

Правительством Республики Марий Эл также установлен экономически безопасный уровень величины государственного долга на уровне, не превышающем 40-45% доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;

В Вологодской области при расчете объема планируемых долговых обязательств показатель доходов бюджета за вычетом планируемого объема безвозмездных поступлений составляет 0.7 или 70%.

Однако данная практика не является повсеместной. Причем, настораживает, что дополнительные ограничения не вводят регионы с наибольшими долговыми проблемами. Ярким примером данной ситуации является и наш регион.

Критерий III. Проведение мониторинга государственного долга субъекта РФ.

Проведение такого мониторинга в целях корректировки долговой политики и экономической политики региона и государства вцелом может быть возложено на специализированную структуру в финансовом органе. Причем мониторинг госдолга базируется на разработанной системе оценочных показателей - критериев эффективности долговой политики РФ. По мнению многих авторитетных экономистов, процедура мониторинга госдолга региона должна стать неотъемлемым элементом бюджетного планирования.

Критерий IV. Наличие методики расчета долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ.

Из-за отсутствия системного подхода к решению проблемы управления рисками чрезмерно растущий государственный долг становится трудноуправляемым, а процентные платежи влияют на увеличение дефицита бюджета. В настоящее время регионы ориентируются исключительно на требования бюджетного законодательства и параметры оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Дополнительные параметры руководство для себя устанавливать не спешит.

Критерий V. Открытость сведений о состоянии государственного долга субъекта РФ путем регулярной (ежегодно на начало и конец бюджетного года) публикации информации об объеме, структуре долга, сроках погашения и процентных ставках, стоимости обслуживания государственного долга субъекта РФ.

Недостаточный уровень транспарентности региональной долговой политики повышает риск нецелевого использования займов и снижает доверие к региональным заимствованиям со стороны потенциальных инвесторов. Следовательно, уменьшается возможность привлечения в регион инвестиций.

Транспарентность долговой политики следует понимать как:

Возможность широкой общественности иметь доступ к сведениям о состоянии долга, структуре заимствований;

Открытость информации о долге для общественного внимания и контроля.

Эта транспарентность обеспечивается реализацией органами власти и управления субъекта Федерации активной информационной политики и разработкой стандартов раскрытия информации. Представление прозрачной и достоверной информации о долговой политике - необходимое условие обеспечения эффективного и устойчивого управления региональными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах субфедеральных заимствований. Открытая информация о состоянии долга субъектов РФ, планах и результатах управления им должна быть достоверной, понятной, своевременной и полной. В ее получении заинтересованы не только органы, осуществляющие управление субфедеральными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности.

гарантирует большую информационную прозрачность должника;

Позволяет проводить мониторинг его финансового положения;

Раскрывает существующие долговые инструменты;

Позволяет судить об инвестиционных возможностях в конкретном регионе.

Существует статистически значимая зависимость кредитного рейтинга и рисков, связанных о приобретением обязательств данного региона, влияющая на рыночный уровень процентных ставок по этим обязательствам. Субъекты РФ вправе осуществлять внешние облигационные займы при условии получения рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств.

Результатом эффективной долговой политики является повышение кредитного рейтинга РФ.

Экономическая логика, лежащая в основе предложенной модели, заключается в следующем. Каждому критерию присваивается сумма баллов в зависимости от соответствия предъявляемым требованиям к долговой политике субъекта РФ.

Если в субъекте РФ установленные элементы присутствуют и бюджетные ограничения соблюдаются, то критерию присваивается 1 балл. При отсутствии соответствующих элементов или несоблюдении нормативных требований присваивается баллов. Учитывая сложность формирования критерия «Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы», состоящего из четырех показателей, суммарное его максимальное положительное значение составляет 1 балл (по 0,25 балла за соблюдение каждого из требований Бюджетного кодекса РФ).

Следующим шагом в рамках разработанной методики является суммирование полученных баллов и присвоение качественного уровня эффективности долговой политики региона: высокий, средний или низкий.

Низкий уровень связан с риском дефолта по обязательствам и требует принятия безотлагательных мер, направленных на улучшение показателей в соответствии с установленными нормами, обоснования и выработки шагов по приведению показателей в соответствие с установленными ограничениями в краткосрочной перспективе.

Для поддержания финансовой стабильности страны целесообразно придерживаться взвешенных стратегий управления долгом и наилучшей практики по управлению рисками, осуществлять правильную политику раскрытия данных.

Эффективность проводимой долговой политики субъекта РФ определяется снижением государственного долга, что позволяет значительно уменьшить расходы на его обслуживание и направить сэкономленные денежные средства на развитие.

Введение

Состояние государственного долга субъектов Российской Федерации характеризуется значительным объемом накопленных обязательств, приближающимся у отдельных регионов к объему их годовых доходов, неравномерностью графика погашения, наличием значительного объема обязательств перед Российской Федерацией (федеральным бюджетом) и существенной долей краткосрочных обязательств в структуре долга. Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости разработки и реализации комплекса мер, направленных на повышение ответственности заемной/долговой политики субъектов.

Лучшая практика управления госдолгом основывается на установлении четких целей по управлению гособязательствами, соотнесении рисков и стоимости государственных заимствований, постоянных мониторинге и управлении рисками, связанными с объемом, структурой и графиком платежей по государственному долгу, создании предпосылок для обеспечения постоянного доступа к рынку заемного капитала.

1. Понятие управления государственным долгом

Управление государственным долгом - деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на обеспечение потребностей публично-правового образования в заемном финансировании, своевременное и полное исполнение долговых обязательств при минимизации расходов по долгу, поддержание объема и структуры обязательств, исключающих их неисполнение.

В широком смысле управление государственным долгом - это процесс выработки и реализации комплекса мер, направленных на привлечение необходимых для развития региона заемных ресурсов, при поддержании приемлемых уровней риска и стоимости заимствований.

Осуществляя управление долгом, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны стремиться к тому, чтобы уровень задолженности, темпы ее роста и структура долга не снижали уровня кредитоспособности региона и возможности его социально-экономического развития.

Управление госдолгом охватывает следующие взаимосвязанные направления деятельности:

(1) бюджетное планирование объема госдолга и расходов на его обслуживание;

(2) осуществление заимствований и проведение операций с долговыми обязательствами, направленных на оптимизацию структуры госдолга (снижение рисков по долгу) и сокращение расходов на его обслуживание;

(3) организация учета долговых обязательств и операций с долгом, исполнение долговых обязательств в соответствии с платежным графиком;

(4) поддержание постоянного диалога с инвестиционным сообществом, реализация комплекса мер по развитию рынка субфедерального долга.

На этапе «планирование долга» управляющие госдолгом определяют объемы, сроки и формы предстоящих заимствований, в целях своевременного исполнения принятых субъектом долговых обязательств и с учетом влияния новых заимствований на структуру накопленного долга. Исходными данными для решения указанных задач являются:

Плановые показатели объемов доходов, расходов и дефицита бюджета;

Объем, структура, стоимость обслуживания и график погашения долга;

Текущая и прогнозируемая конъюнктура финансового (долгового) рынка, определяющая стоимость привлечения заемных средств.

Результаты планирования долга отражаются в программах государственных заимствований и предоставления государственных гарантий, утверждаемых законом о бюджете субъекта.

Целью этапа «привлечение заемных ресурсов» является определение оптимального набора инструментов заимствований, благоприятных для привлечения заемных ресурсов моментов выхода на рынок, непосредственное осуществление заимствований. Для решения задачи оптимизации источников заемного финансирования анализируются все возможные риски и предполагаемая стоимость заимствований.

Этап «активное управление долгом» предполагает разработку и реализацию комплекса мер по минимизации рисков по государственному долгу и стоимости его обслуживания при заданном (признанном как приемлемый) уровне риска. На данном этапе осуществляется активное управление долговыми обязательствами, основанное на анализе конъюнктуры рынка, показателей исполнения бюджета, стресс-тестировании устойчивости долгового портфеля к неблагоприятным изменениям ситуации на финансовом, долговом, валютном, сырьевом рынках.

На этапе «обслуживание и погашение долга» необходимо обеспечение наличия свободной ликвидности в объеме и в сроки, позволяющие полностью и своевременно исполнять долговые обязательства.

В целях уменьшения затрат и рисков в средне- и долгосрочной перспективе управляющие долгом должны заботиться о том, чтобы стратегия их действий и проводимые ими операции отвечали бы интересам становления эффективного внутреннего рынка государственных ценных бумаг. Наличие эффективного рынка субфедерального долга позволяет субъекту свести к минимуму потребность в обращении к федеральному бюджету за финансированием расходов по государственному долгу. Развитый внутренний облигационный рынок позволяет заменить банковское финансирование, когда этот источник становится слишком дорогим, помогая заемщику преодолевать финансовые потрясения. Обеспечение свободного доступа к внутреннему источнику заемных средств способствует смягчению неблагоприятного воздействия внешних факторов на способность субъекта исполнять обязательства по долгу, что особенно важно в периоды глобальной финансовой нестабильности. Содействие развитию емкого и ликвидного национального рынка государственных ценных бумаг способствует снижению стоимости обслуживания долга в средне-и долгосрочной перспективе.

В отсутствие развитого внутреннего рынка долговых обязательств, субъект может оказаться не в состоянии привлекать при разумных затратах долгосрочные заемные ресурсы, выраженные в национальной валюте. В этой связи эффективная стратегия управления долгом должна предусматривать развитие средне- и долгосрочного сегментов рынка субфедеральных (муниципальных) долговых обязательств в национальной валюте.

Решение перечисленных выше задач требует разработки комплекса мер по управлению госдолгом, включающий следующие основные составляющие:

Планирование заимствований и ассигнований на платежи по долгу в соответствии с бюджетной политикой субъекта;

Контроль и оценка рисков, возникающих в сфере долговых обязательств;

Активные операции с долговыми обязательствами в целях снижения расходов по долгу, совершенствования структуры долга, развития вторичного рынка долговых инструментов субъекта;

Текущий учет государственного долга;

Установление и поддержание эффективного диалога с инвестиционным сообществом, содействие развитию национального рынка субфедерального (муниципального) долга.

Проблема управления рисками при управлении госдолгом является центральной.

2. Цели управления государственным долгом

Для снижения рисков принятия необоснованных решений в ходе управления госдолгом, а также снижения неопределенности для инвесторов (кредиторов) относительно планов и будущих действий заемщика важно четко определить и публично сформулировать средне- и долгосрочные цели управления долгом. Отсутствие подобных целей нередко, особенно в периоды рыночной нестабильности, приводит к принятию ошибочных решений в рамках управления госдолгом, что увеличивает риски, связанные с неэффективной структурой обязательств, и повышает стоимость государственных заимствований.

Четкое формулирование целей, задач и инструментов долговой политики должно найти отражение в стратегическом документе регионального уровня «Основные направления государственной долговой политики субъекта». Данный документ должен регулярно утверждаться и актуализироваться с учетом ориентиров, заложенных в Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации, а также быть публично доступен.

Цели управления государственным долгом субъекта: обеспечение потребностей субъекта в заемном финансировании, своевременное исполнение долговых обязательств при минимизации расходов на обслуживание госдолга, поддержание объема и структуры госдолга, исключающих неисполнение долговых обязательств, развитие рынка субфедеральных долговых обязательств.

Деятельность по управлению долгом должна быть ориентирована на обеспечение способности региона исполнять свои долговые обязательства в условиях любой, в том числе самой неблагоприятной, макроэкономической и бюджетной ситуации, резкого ухудшения конъюнктуры на финансовом рынке.

Осмотрительное управление рисками, связанными с заимствованиями и госдолгом, избежание формирования рискованной структуры долга принципиально важны ввиду тяжелых последствий дефолта по государственному долгу для региона и значительного масштаба сопутствующих потерь и издержек. К таким издержкам относится, в том числе, снижение доверия к заемщику в долгосрочной перспективе, утрата способности осуществлять заимствования на благоприятных условиях в будущем, негативные социально-экономические последствия.

Необходимо стремиться к обоснованности уровня и темпов роста долга, созданию предпосылок для его обслуживания при самых разных обстоятельствах, включая кризисные явления в экономике и на финансовых рынках, не отступая от обоснованных целевых установок в отношении стоимости и степени риска.

Следует стараться минимизировать в средне- и долгосрочной перспективе стоимость обслуживания долга. При этом следует иметь ввиду, что операции, которые, на первый взгляд, снижают стоимость обслуживания долга (например, привлечение краткосрочных ресурсов вместо средне- и долгосрочных), часто сопряжены со значительными рисками для заемщика, поскольку могут ограничить его способность погашать или рефинансировать задолженность.

Субъектам следует осуществлять мониторинг и оценку потенциальных рисков, возникающих при предоставлении государственных гарантий субъекта, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации учитываются в объеме государственного долга субъекта.

В рамках реализации мер по управлению госдолгом целесообразно взаимодействовать с другими эмитентами в целях координации графиков размещения облигаций субъектов, муниципальных образований и крупных корпоративных заемщиков, необходимой для временной диверсификации предложения новых выпусков облигаций.

3. Разработка и проведение заемной/долговой политики субъекта Российской Федерации с учетом макроэкономической ситуации

Долговая политика субъекта является производной от бюджетной политики, формируемой на базе прогноза социально-экономического развития субъекта на очередной финансовый год и плановый период.

Долговая политика определяется текущими особенностями развития экономики региона и Российской Федерации в целом. При разработке долговой политики субъекта следует анализировать и учитывать факторы, влияющие на размер дефицита регионального бюджета и, следовательно, потребность региона в заемном финансировании.

При замедлении темпов экономического развития образуются выпадающие доходы бюджета с сохранением обязанности выполнения социальных расходов в полном объеме, что приводит к увеличению дефицита бюджета и необходимости применения альтернативных источников его финансирования. Так, в консолидированных бюджетах субъектов существенную долю доходов составляет налог на прибыль, динамика которого имеет высокую корреляцию с темпами роста ВВП. Значительные риски падения налога на прибыль усугубляют проблемы регионов, что необходимо учитывать в случае ожидаемого снижения темпов роста ВВП.

Эффективная стратегия управления госдолгом строится с учетом оценки ожидаемого объема расходов на обслуживание госдолга и изменений значений долговых показателей при различных сценариях развития экономики региона и ситуации на финансовом (долговом) рынке. В условиях дестабилизации финансового рынка, когда наблюдается резкий рост ставок, может быть рассмотрена краткосрочная альтернативная стратегия привлечения финансирования за счет заимствований на менее длительные сроки.

4. Риски при проведении заемной/долговой политики

4.1. Основные виды рисков

Основными рисками, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации в ходе реализации заемной/долговой политики, являются риск рефинансирования, процентный, валютный и операционный риски.

Риск рефинансирования - вероятность того, что заемщик не сможет провести рефинансирование накопленных долговых обязательств по приемлемым процентным ставкам (текущим либо более низким) или невозможность рефинансировать текущие обязательства вовсе.

Риск рефинансирования связан с необходимостью погашения ранее принятых долговых обязательств за счет привлечения новых заимствований. Значительная доля краткосрочных обязательств или неравномерный график погашения, содержащий пиковые нагрузки на бюджет, значительно повышает риск рефинансирования. В той степени, в которой риск рефинансирования ограничивается риском рефинансирования по более высоким процентным ставкам, его можно считать разновидностью процентного риска.

В условиях высокой волатильности процентных ставок субъекты Российской Федерации сталкиваются со сложностями рефинансирования имеющихся обязательств. В ходе попыток рефинансировать текущие обязательства заемщик может столкнуться с ситуацией, когда кредиторы (коммерческие банки, инвесторы) могут отказаться от предоставления новых кредитов (не участвовать в размещениях ценных бумаг), посчитав предлагаемые субъектом условия займа по кредиту (процентная ставка, купон, цена размещения облигаций), не соответствующими рыночной конъюнктуре, кредитному риску заемщика.

Выбор заемщиком инструмента заимствования во многом определяется стоимостью привлекаемых заемных средств. Результатом недооценки заемщиками риска рефинансирования является наличие существенной доли краткосрочного долга в общем объеме госдолга субъектов. Многими заемщиками подобная рискованная политика проводилась в 2007 - 2009 гг., когда привлечение краткосрочных заимствований мотивировалось стремлением осуществить заимствования по более низким процентным ставкам. Прямым результатом такой политики стали более высокие расходы на обслуживание госдолга, так как в самый тяжелый период финансового кризиса (конец 2008 г. - начало 2009 г.) процентные ставки резко возросли.

В целях оценки риска рефинансирования необходимо на постоянной основе осуществлять мониторинг конъюнктуры рынка с учетом графика погашения долговых обязательств.

Процентный риск - риск увеличения объема расходов на обслуживание долга вследствие изменения процентных ставок. Динамика процентных ставок непосредственно влияет на стоимость обслуживания как новых, принимаемых при рефинансировании долга обязательств, так и имеющихся и новых долговых обязательств, обслуживаемых по переменной ставке. Как следствие, краткосрочные долговые обязательства или обязательства с переменной ставкой должны рассматриваться как более рискованные, чем долгосрочные обязательства с фиксированной ставкой.

Значительная доля обязательств с переменной ставкой в общем объеме долга формирует высокий процентный риск для заемщика. С одной стороны, осуществление заимствований в форме обязательств с переменной ставкой позволяет снизить риск рефинансирования, однако с другой, значительно увеличивает процентный риск заемщика. Таким образом, при осуществлении заимствований в форме обязательств с переменной ставкой заемщикам следует исходить из необходимости сохранять такую структуру совокупного портфеля обязательств, которая позволяла бы поддерживать процентный риск на приемлемом уровне.

Важной характеристикой инструментов с переменной процентной ставкой является периодичность установления новых значений ставки (частота процентных выплат). В условиях необходимости планирования бюджетных ассигнований на обслуживание обязательств на ежегодной основе, для заемщиков предпочтительны инструменты с менее частой периодичностью выплат, позволяющие снизить волатильность расходов на обслуживание данных инструментов в течение финансового года.

Показателями, позволяющими оценивать процентный риск заемщика, являются дюрация портфеля обязательств, доля обязательств с переменной ставкой в общем объеме долга, а также периодичность установления новых значений переменной процентной ставки для данной категории обязательств.

Валютный риск - риск повышения стоимости обслуживания долга вследствие изменения валютного курса рубля. Долговые обязательства в иностранной валюте (или индексируемые к иностранной валюте) повышают волатильность стоимости обслуживания долга в валюте Российской Федерации вследствие изменения обменных курсов.

В результате девальвации российского рубля, произошедшей в 2014 г., рублевый эквивалент валютных обязательств субъектов увеличился более, чем на 70%. В этой связи в качестве одной из мер антикризисной поддержки региональных бюджетов на федеральном уровне потребовалось принятие решений о заключении с рядом субъектов, имеющих валютные долговые обязательства, соглашений, предусматривающих дальнейшее исполнение указанных обязательств по среднему номинальному курсу соответствующей иностранной валюты к российскому рублю за 2012-2014 годы. Таким образом, допущенные в прошлом просчеты в заемной политике регионов в дальнейшем легли дополнительной нагрузкой на федеральный бюджет.

Российская Федерация при осуществлении заимствований в иностранной валюте решает особые задачи, характерные исключительно для суверенного заемщика. Речь, прежде всего, идет о необходимости установления благоприятных ориентиров по стоимости заимствований в иностранной валюте для корпоративных эмитентов.

Что же касается валютных заимствований субъектов, то опыт прошлых лет показал, что эта сфера требует повышенного внимания федеральных властей. В условиях отсутствия законодательных норм по ограничению внешних заимствований субъектов к началу 2000 года объем их внешних долговых обязательств достиг критической величины, что потребовало введения моратория на государственные внешние заимствования субъектов. В результате, на более чем десятилетний период был введен запрет на дальнейшее наращивание субъектами объемов валютных обязательств.

В настоящее время требования к кредитному качеству заемщиков, выходящих на международные рынки капитала, установлены на максимально высоком (суверенном) уровне. Согласно требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации внешние заимствования могут осуществлять только субъекты, имеющие кредитные рейтинги от не менее чем двух международных рейтинговых агентств не ниже уровня аналогичных рейтингов, присвоенных Российской Федерации.

Операционный риск - риск возникновения потерь (убытков) и (или) дополнительных затрат в результате несоответствия законодательству установленных порядков и процедур совершения операций и других сделок или их нарушения сотрудниками, некомпетентности или ошибок персонала, несоответствия или отказа используемых учетно-расчетных, информационных и других систем.

Операционный риск присущ всем типам операций, направлениям деятельности, процессам и системам, и эффективное управление операционным риском является одним из важных элементов общей системы управления рисками. В мировой практике управления государственным долгом вопрос минимизации операционных рисков является одним из ключевых.

Особенно сильно влияние операционного риска на виды деятельности, характеризующиеся значительными объемами, низкой степенью автоматизации, высокой частотой изменений, сложной системой технической поддержки, использованием персонала низкой квалификации, устаревших информационных систем, оборудования, подходов к управлению.

К операционным рискам, возникающим при осуществлении заимствований, управлении госдолгом, относятся:

Риски ошибок при разработке внутренних нормативных актов, нечеткие формулировки и некорректное оформление эмиссионной документации, кредитных соглашений и иных документов;

Риск человеческих ошибок (неправильная интерпретация поручений, искажения при передаче информации между сотрудниками, ошибки в объемах или условиях размещения ценных бумаг, задержки в выполнении операций ввиду неоптимальности внутренних процедур и др.);

Риск поломок и нарушений в работе технических систем (сбои в электронных системах коммуникации, ошибки в программном обеспечении);

Риск потерь в связи с нарушениями в системе управления и внутреннего контроля (превышение лимитов, осуществление операций с нарушением полномочий, неучет произошедших изменений, ошибки планирования и др.);

Риск мошеннических действий сотрудников, в том числе осуществления инсайдерских сделок или иных операций, приводящих к ущербу для бюджета субъекта.

В целях управления операционным риском необходимо утверждение квалификационных требований к занятому в сфере управления государственным долгом персоналу, четких положений, регламентов его деятельности, правил контроля за осуществляемыми операциями, эффективных механизмов отчетности.

4.2. Идентификация рисков

Важнейшая задача управляющего госдолгом - своевременное выявление и оценка рисков, разработка долговой стратегии, позволяющей обеспечить привлечение необходимых объемов заемных ресурсов при сохранении общего уровня риска долгового портфеля на уровне, признанном приемлемым для заемщика. Возможным количественным определением уровня приемлемого риска может считаться предельная сумма дополнительных расходов по долгу, возникающих в связи с материализацией присущих долговому портфелю рисков.

Для измерения рисков портфеля госдолга, корректной оценки стоимости его обслуживания следует использовать систему показателей долговой устойчивости. В самом общем смысле набор показателей, используемых для оценки состояния долговой устойчивости заемщика, может быть признан адекватным, если позволяет оценить как общее долговое бремя на бюджет региона, так и текущую нагрузку, связанную с распределением во времени выплат по долгу.

Бюджетным кодексом Российской Федерации определены два базовых показателя долговой устойчивости:

(1) отношение объема государственного долга субъекта к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;

(2) доля объема расходов на обслуживание госдолга субъекта в общем объеме расходов бюджета субъекта.

Как показала практика, использование только двух указанных показателей не может быть признано достаточным для объективной оценки долговой устойчивости региона. Целесообразно использовать более широкий набор показателей, включая следующие:

(1) отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;

(2) доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта.

Показатель «отношение объема государственного долга субъекта к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений» отражает уровень общей долговой нагрузки на бюджет субъекта и является индикатором, характеризующим возможности субъекта погасить накопленный долг. Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено предельное значение данного показателя на уровне 100% (для субъекта с существенной долей дотаций в консолидированном бюджете - 50%). Вместе с тем, субъектам рекомендуется поддерживать значение указанного показателя на уровне не более 50% (25% для высокодотационного субъекта).

Показатель «доля объема расходов на обслуживание госдолга субъекта в общем объеме расходов бюджета субъекта» характеризует способность субъекта обслуживать свои долговые обязательств без ущерба для других направлений расходов бюджета, т.е. социально-экономического развития региона. Бюджетным кодексом Российской Федерации пороговое значение указанного показателя установлено на уровне 15%. Однако практика показала, что долговые проблемы у субъектов возникают и при более низких значениях данного показателя, в связи с чем рекомендуется ограничивать расходы на обслуживание долга субъектов на уровне не более 5% от общего объема расходов. Затраты на обслуживание долга в структуре расходов бюджета, превышающие безопасный уровень, существенно ограничивают возможности субъекта по социально-экономическому развитию территории.

Показатель «отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов» характеризует уровень текущей долговой нагрузки на региональный бюджет, отражая долю полученных доходов, направляемую на исполнение текущих долговых обязательств. Чем выше этот показатель, тем меньшая доля собственных доходов остается у субъекта для финансирования социально-экономического развития региона. Рекомендуется придерживаться уровня указанного показателя не более 10-13%.

В структуре долга ряда субъектов значительная часть обязательств имеет краткосрочный характер. Показатель «доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта Российской Федерации» характеризует степень подверженности долгового портфеля риску рефинансирования. Рекомендуется ограничивать долю краткосрочных обязательств на уровне не выше 15%.

При проведении заемной/долговой политики субъектам целесообразно руководствоваться рекомендованными или более низкими значениями показателей долговой устойчивости.

Использование лишь отдельно взятых показателей долговой устойчивости не позволит субъекту осуществить всестороннюю оценку состояния долговой устойчивости. Опасные значения по одним из показателей могут сочетаться с вполне удовлетворительными по другим. В этой связи при оценке состояния долговой устойчивости необходимо оперировать совокупностью соответствующих показателей.

Перечисленный набор показателей может дополняться иными индикаторами, применение которых методологически оправдано с точки зрения оценки долговой устойчивости субъекта.

Если с учетом проведенных прогнозов рассчитанные значения долговых показателей признаются как опасно высокие, субъекту необходимо предпринимать меры, направленные на снижение этих значений.

Деятельность управляющих рисками ориентирована на минимизацию возможных потерь, связанных с данными рисками.

Риски, присущие структуре государственного долга, должны тщательно контролироваться и оцениваться. Такие риски необходимо устранять в максимально возможной степени путем внесения изменений в структуру долга, однако с учетом связанных с этим издержек.

Выявление рисков, оценка их величины, определение оптимального баланса «затраты / риски» и разработка предпочтительной стратегии управления этими рисками - важнейшие задачи управляющих долгом. В целях эффективного решения этих задач необходимо учитывать финансовые, макроэкономические и бюджетные прогнозы, график предстоящих платежей по долгу.

Для оценки степени подверженности накопленного долга рыночному риску, понимаемому как потенциальный рост бюджетных затрат на обслуживание долга, обусловленный действием различных рыночных факторов (отклонениями процентных ставок, обменных курсов и др.), по сравнению с ожидаемыми затратами целесообразно регулярно проводить стресс-тесты портфеля государственных долговых обязательств, оценивая способность портфеля «противостоять» различным потенциальным экономическим и финансовым шокам. Такая оценка проводится путем построения различных финансово-экономических моделей - начиная от самых простых сценариев развития экономической и долговой ситуаций до более сложных моделей, требующих применения современных методов экономико-математического моделирования. В то же время к использованию таких моделей следует подходить с известной степенью осторожности, т.к. недостаток исходной информации и погрешность расчетов могут существенно ограничивать полезность этих моделей, а полученные результаты непосредственно зависеть от сделанных допущений.

В целом, используемые в процессе анализа риска методы финансово-экономического моделирования должны позволять управляющим долгом достигать следующих результатов:

Прогнозировать будущие расходы по обслуживанию долга в средне- и долгосрочной перспективе, основываясь на допущениях относительно факторов, определяющих способность субъекта обслуживать долг, включая структуру сроков погашения долга, процентную и валютную структуру долгового портфеля, прогнозы динамики процентных ставок и валютных курсов и др.;

Составлять характеристики т.н. «профиля долга», отражающего уровень риска по фактическому и прогнозируемому портфелю долговых обязательств и охватывающего такие показатели, как отношение краткосрочного долга к долгосрочным обязательствам, отношение объема долга в иностранной валюте к объему обязательств в национальной валюте, валютный состав долга, средний срок погашения (дюрация) долговых обязательств, наличие «пиков» платежей по долгу и др.;

Рассчитывать риск увеличения будущих расходов по долгу;

Количественно оценивать уровень издержек и рисков, присущих различным стратегиям управления портфелем обязательств, что позволит принимать обоснованные решения в области управления госдолгом.

В случае наличия свободного доступа к рынку капитала управляющие долгом имеют возможность следовать одной из двух альтернативных стратегий: (1) периодически определять желаемую структуру долга, исходя из которой впоследствии будут осуществляться новые выпуски долговых обязательств; либо (2) устанавливать стратегические целевые ориентиры, определяющие оптимальную структуру долга, в целях достижения которой будет вестись повседневное управление портфелем государственных долговых обязательств.

Заемщику необходимо осуществлять постоянный мониторинг, оценку уровня этих рисков и вырабатывать меры по их снижению. Основными мерами являются контроль и планирование структуры портфеля обязательств. Успешное прогнозирование рисков требует постоянной аналитической работы, мониторинга рыночной ситуации, прогнозирования движения процентных ставок и курсов валют.

Управление риском рефинансирования

Риск рефинансирования долга во многом связан со срочностью используемых инструментов заимствования. Уменьшение срочности долговых обязательств, снижая стоимость обслуживания госдолга, увеличивает риск рефинансирования.

Стремление заёмщика к экономии расходов на обслуживание госдолга за счет осуществления краткосрочных заимствований приводит к наращиванию объемов краткосрочной задолженности. Значительные объёмы краткосрочного долга существенно повышают зависимость заемщика от конъюнктуры на финансовых рынках при рефинансировании долга.

Не следует добиваться незначительного сокращения расходов на обслуживание госдолга в краткосрочной перспективе посредством проведения краткосрочных заимствований. Осуществление краткосрочных заимствований по более низким процентным ставкам чревато в будущем увеличением расходов на обслуживание госдолга при повышении процентных ставок, а также невозможностью обслуживать обязательства, если заёмщик не сможет рефинансировать свой долг.

Российская Федерация столкнулась с данной проблемой во время кризиса на рынке ГКО в 1998 г. Значительная доля краткосрочных обязательств в структуре долга не позволили России рефинансировать указанные обязательства ввиду значительного ухудшения рыночной конъюнктуры, что стало причиной крупнейшего в новейшей истории суверенного дефолта, сопряженного с крайне болезненными социально-экономическими последствиями.

Стоимость обслуживания краткосрочных обязательств наиболее чувствительна к изменению процентных ставок в случае наличия значительного объема долга, подлежащего рефинансированию в период волатильности на финансовом рынке.

Минимизации, но не полному устранению риска рефинансирования способствует расширение инвесторской базы, перечня используемых инструментов, а также увеличение сроков привлечения кредитных ресурсов и дюрации портфеля размещаемых ценных бумаг.

Размещение долгосрочных ценных бумаг с фиксированной ставкой приводит к некоторому повышению стоимости заимствований в краткосрочной перспективе. При этом, однако, риск рефинансирования для заемщика существенно снижается. В этой связи создание предпосылок для выпуска долгосрочных инструментов является важным шагом по развитию внутреннего рынка долга.

Создание возможности выпуска долгосрочных ценных бумаг предоставляет заёмщику гибкость в выборе сроков до погашения новых обязательств, позволяя, тем самым, избежать наличия пиковых платежей по государственному долгу, снизить нагрузку на региональный бюджет.

Управление валютным риском

В целях минимизации потерь, связанных с валютным риском, в мировой практике эмитенты, которым необходимо осуществлять заимствования в иностранной валюте, как правило, используют специальные подходы к управлению валютным риском, различные инструменты его хеджирования. Для корпоративных заемщиков использование таких инструментов имеет самый распространенный характер (для коммерческих банков - фактически обязательный). Применение таких инструментов на суверенном и субфедеральном уровнях в России распространения пока не получило, прежде всего, в силу бюрократических причин и значительных дополнительных издержек для эмитентов.

Несмотря на, как правило, более низкие процентные ставки на внешних рынках, общая стоимость обслуживания обязательств в иностранной валюте может оказаться значительно выше в случае ослабления курса рубля. Ввиду отсутствия у субъектов доходов, объем которых привязан к динамике валютного курса и которые могли бы выступать естественным инструментом хеджирования валютных рисков, заимствования в иностранной валюте являются крайне рискованными для данной группы эмитентов.

В этой связи и с учетом отсутствия у субъектов Российской Федерации должного опыта осуществления заимствований на финансовых рынках, в Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены жесткие требования к кредитному качеству заемщиков, выходящих на международные рынки капитала. Одним из необходимых условий размещения облигаций внешних облигационных займов субъектами является наличие не менее, чем двух рейтингов международных рейтинговых агентств не ниже уровня аналогичных рейтингов, присвоенных Российской Федерации по международной шкале.

Управление процентным риском

Процентный риск отражает степень подверженности эмитента неблагоприятным изменениям рыночной конъюнктуры в части процентных ставок. Данный риск применим как к обязательствам с фиксированной процентной ставкой в момент рефинансирования задолженности, так и к обязательствам с плавающей процентной ставкой в момент установления новой процентной ставки.

Процентный риск сложнее оценить по сравнению с валютным риском. Связано это со сложностями прогнозирования, оценки степени волатильности и тренда процентных ставок, а также определения масштаба возможных последствий реализации указанного риска.

С точки зрения управляющего долгом, процентный риск имеет двойственную природу. Привлекая ресурсы по фиксированной ставке, заемщик подвергается риску того, что в будущем ставки снизятся и обслуживание ранее привлеченного долга станет обходиться дороже, чем могло бы быть, если привлечь долг сейчас. С другой стороны, в случае если заимствования привлечены по плавающей ставке, расходы на их обслуживание могут резко и неконтролируемо возрасти из-за увеличения рыночных ставок.

Таким образом, используемая стратегия управления долгом должна опираться на общий подход, в соответствии с которым заемщик предпочитает фиксированную процентную ставку, когда ожидается рост процентных ставок, и плавающую, когда ожидается их снижение. Иными словами, управление процентным риском предполагает постоянный мониторинг рыночной конъюнктуры и следование прогнозам изменения процентных ставок на горизонте планирования расходов бюджета.

Как и в случае с валютным риском, основным инструментом управления процентным риском в мировой практике является использование хеджирующих инструментов (к примеру, процентных свопов). Однако в условиях фактического отсутствия у субъектов Российской Федерации как соответствующей нормативно-правовой базы, так и опыта использования данных инструментов, на текущем этапе основным способом управления процентным риском является ограничение доли обязательств с плавающей процентной ставкой в общем объеме долга.

4.4. Бюджетные кредиты как антикризисный инструмент федерального правительства

Бюджетные кредиты не должны рассматриваться субъектами как обычный и легкодоступный инструмент финансирования дефицита регионального бюджета. Ответственная заемная политика региона предполагает, что основным и, по возможности, единственным источником заемных ресурсов являются рыночные заимствования.

Устойчивый доступ заемщика к рыночному заемному финансированию означает наличие у региона возможности привлекать ресурсы из наиболее ликвидного и масштабного источника, потенциально - на наиболее благоприятных финансовых условиях, при предположении, что соответствующий рынок капитала имеет достаточный уровень развития, а заемщик обладает благоприятной кредитной историей. В любом случае решение задачи создания предпосылок для доступа к рыночным источникам заемного капитала должно рассматриваться субъектом как важнейшая цель проводимой государственной заемной/долговой политики.

Значимая доля рыночных обязательств в объеме регионального долга позволяет заемщику активно управлять накопленным долгом, эффективно влиять на уровень рисков по долгу, не зависеть от отдельного кредитора. Субъектам следует стремиться к приобретению опыта управления госдолгом, формированию положительной кредитной истории, что будет способствовать развитию самостоятельности региона и, в конечном итоге, обеспечит доступ к рыночным заимствованиям на более благоприятных условиях. Только такие заимствования могут обеспечить заемщика необходимыми ресурсами для раскрытия потенциала региона и его социально-экономического развития на качественном уровне.

Не стоит рассчитывать на доступность и «гарантированность» получения бюджетных кредитов с учетом ограниченности данного ресурса. По сути, это особый инструмент «антикризисной поддержки» со стороны федерального бюджета, применяемый на индивидуальной основе исходя из состояния долговой устойчивости конкретного субъекта.

Государственная политика в сфере кредитования регионов со стороны федерального центра будет неизбежно сводиться к сокращению объемов предоставления бюджетных кредитов с перспективой использования данного инструмента исключительно в качестве меры спасения регионов, попавших в чрезвычайную долговую ситуацию (например, преддефолтное состояние). Целевые бюджетные кредиты смогут привлекать только субъекты с низким уровнем долговой устойчивости при условии выполнения соответствующей программы бюджетной стабилизации. Рыночные заимствования для таких субъектов будут возможны только в целях рефинансирования долга. Возможность реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам будет исключена.

5. Управление условными обязательствами (государственными гарантиями)

Условные обязательства представляют собой потенциальные финансовые требования, которые при наступлении заранее оговоренных событий могут привести к возникновению обоснованного (прямого) долгового обязательства. Одной из форм условных обязательств являются государственные гарантии.

Государственная гарантия - долговое обязательство, в силу которого гарант (публично-правовое образование) обязуется при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию, предъявленному в порядке, установленном гарантией и соответствующему условиям гарантии, денежные средства за счет средств бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его денежных обязательств перед бенефициаром.

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации объем предоставляемых государственных гарантий учитывается в общем объеме государственного долга субъекта, а также планируются расходы на их возможное исполнение, что является элементом ответственной и консервативной долговой политики. Государственные гарантии на текущем этапе могут выступать важным инструментом стимулирования экономического развития региона и государственной антикризисной поддержки, однако не должны рассматриваться как инструмент отложенного бюджетного финансирования.

Основными целями предоставления государственных гарантий субъектами Российской Федерации являются:

стимулирование реализации инвестиционных проектов, приоритетных с точки зрения социально-экономического развития региона;

стабилизация финансово-хозяйственной деятельности наиболее социально значимых и системообразующих предприятий региона, временно испытывающих финансовые трудности.

С точки зрения возможностей регионального бюджета эти обязательства должны изначально рассматриваться как прямые, деятельность субъекта по управлению долгом должна строиться с учетом такого понимания. Все параметры этих обязательств (объемы, сроки, вероятность наступления гарантийных случаев и т.д.) должны учитываться управляющим долгом при планировании объема, структуры долга и графика соответствующих платежей.

Учитывая, что риски бюджета, связанные с предоставлением государственных гарантий, напрямую зависят от условий их предоставления, в целях снижения таких рисков целесообразно:

1) не допускать предоставления гарантий по «планово-убыточным проектам» и финансово-неэффективным предприятиям;

2) распределять риски между субъектом и участниками сделки (проекта), которой оказывается гарантийная поддержка, в частности отказаться от практики гарантирования субъектом уплаты процентов по кредитам (дохода по облигациям);

3) устанавливать ответственность принципала за нереализацию поддерживаемых субъектом инвестиционных проектов;

4) не допускать предоставления госгарантий без обеспечения регрессных требований (за исключением госгарантий по обязательствам предприятий, прямо или косвенно принадлежащих или контролируемых субъектом).

Субъекты должны принимать все возможные меры для снижения рисков, связанных с предоставлением гарантий, включая формирование четкой правовой основы для их предоставления и исполнения.

Не следует недооценивать риски наступления гарантийных случаев и чрезмерно наращивать объемы гарантийных обязательств, полагая, что гарантии не придется исполнять. Учитывая, что принятие обязательств по государственным гарантиям оказывает непосредственное влияние на параметры долговой устойчивости, необходимо на постоянной основе вести мониторинг сопутствующих рисков.

6. Раскрытие информации о проводимой заемной/долговой политике

Стратегическим документом, содержащим информацию о проводимой субъектом долговой политике как важном факторе социально-экономического развития региона, должны выступать «Основные направления государственной долговой политики субъекта». Указанный документ должен регулярно обновляться и быть постоянно доступным для публичного пользования.

Раскрытие информации о долговых обязательствах и проводимой долговой политике является важным элементом формирования благоприятной кредитной истории заемщика, что создает предпосылки для снижения стоимости заимствований и улучшения структуры долга. Достижение данных целей в конечном итоге способствует социально-экономическому развитию региона.

6.1. Поддержание диалога с инвестиционным сообществом и рейтинговыми агентствами

Заемщикам необходимо поддерживать постоянный диалог с участниками рынка капитала, что позволит учитывать мнение инвестиционного сообщества при разработке и реализации заемной/долговой политики.

Проведение регулярных встреч и телефонных конференций с ключевыми институциональными инвесторами должно быть направлено на предоставление участникам рынка актуальной информации о финансово-экономической ситуации субъекта, проводимой бюджетной и экономической политике и планах по стратегическому развитию региона.

Важным каналом поддержания диалога с инвестиционным сообществом является взаимодействие с рейтинговыми агентствами, включая ведущие международные рейтинговые агентства (т.н. «большую тройку» - «S&P», «Moody"s» и «Fitch Ratings»).

В ходе оценки уровня кредитоспособности региона агентствами проводится проверка его способности выполнять взятые на себя долговые обязательства. В процессе определения уровня кредитного рейтинга субъекта особое внимание отводится анализу экономической ситуации, состоянию регионального бюджета, уровню долговой нагрузки субъекта, степени его зависимости от поддержки из федерального бюджета. Наличие кредитных рейтингов имеет важное значение для участников рынка, оценивающих платежеспособность эмитента.

Проводимые операции по привлечению заемных ресурсов и управлению долгом должны быть прозрачными, предсказуемыми и понятными рынку. Стоимость заимствований, как правило, снижается при обеспечении прозрачности и предсказуемости долговой политики (в том числе, путем заблаговременной публикации плана заимствований и его последовательному выполнению). В этой связи принципиально важно публичное информирование инвестиционного сообщества обо всех принимаемых решениях в сфере государственного долга.

6.2. Регулярное раскрытие информации на официальном сайте

Для повышения прозрачности деятельности по управлению государственным долгом следует привести официальный сайт заемщика в сети Интернет в соответствие с лучшими международными стандартами в целях обеспечения максимальной доступности и открытости публикуемой информации, в том числе статистической.

В частности, целесообразно создание отдельного раздела на официальном сайте заемщика по взаимодействию с инвестиционным сообществом. В данном разделе необходимо публиковать и на постоянной основе обновлять календарь событий для инвесторов (проведение встреч с инвесторами, участие в телеконференциях, конференциях, форумах и т.д.). Кроме того, в данном разделе необходимо публиковать презентационные материалы по итогам проведенных встреч, а также создать канал обратной связи с инвесторами.

Следует регулярно обнародовать информацию об объеме и составе накопленных долговых обязательств, в том числе в разрезе сроков до погашения и процентных ставок, среднесрочные потребности в заемных средствах, а также целевые показатели по структуре долга, среднему сроку погашения и другим индикаторам риска.

В результате указанных действий участники рынка и общество в целом в большей степени будут понимать действия органа субъекта, управляющего госдолгом, а сам управляющий - получать актуальную и объективную информацию о реакции рынка на проводимую государственную политику.

Заключение

Стратегии управления долгом, чрезмерно «опирающиеся» на краткосрочный долг, заимствования в иностранной валюте или обязательства с плавающей ставкой, общепризнаны как весьма рискованные. Отсутствие доступа субъекта к внутреннему рынку долговых обязательств, неоправданная зависимость от бюджетных кредитов лишает заемщика практической возможности выработать и придерживаться эффективной стратегии управления государственным долгом.

Следование указанным рекомендациям позволит субъекту снизить риски, связанные с долговыми обязательствами, уменьшить стоимость заимствований, повысить самостоятельность, эффективность и прозрачность проводимой заемной/долговой политики, расширить инвесторскую базу. Как следствие, проводимая политика в сфере государственного долга будет расцениваться как более ответственная, соответствующая лучшей мировой практике, а ее реализация - более эффективно способствовать социально-экономическому развитию региона.

Обзор документа

Такая политика является производной от бюджетной, формируемой на базе прогноза социально-экономического развития региона на очередной финансовый год и плановый период.

Долговая политика определяется текущими особенностями развития экономики региона и Российской Федерации в целом. При ее разработке следует анализировать и учитывать факторы, влияющие на размер дефицита бюджета и потребность в заемном финансировании.

В ходе реализации заемной/долговой политики можно столкнуться с определенными рисками: рефинансирования, с процентным, валютным и операционным. Определено их содержание, установлены правила идентификации. Даны рекомендации по сокращению рисков.

Отдельно рассмотрены вопросы управления условными обязательствами (госгарантиями), использования бюджетных кредитов, поддержания диалога с инвестиционным сообществом и рейтинговыми агентствами.

Долговая политика: планирование заимствований, управление структурой заимствований.

Введение.

1. Теоретические основы долговой политики.

1.1 Сущность государственного долга.

1.2 Формы и виды государственного долга.

1.3 Понятие и задачи долговой политики.

2. Особенности долговой политики в РФ

2.1 Анализ структуры и динамики внутренних и внешних заимствований РФ

2.2 Проблемы долговой политики и пути их решения

Заключение.

Список использованной литературы

Введение

Политика в области государственных заимствований, управле­ния суверенными долгами для большинства стран является важной составляющей государственной долговой политики. От ее эффек­тивности зависят международный имидж государства, отношение по­литиков, инвесторов, потенциальных партнеров по совместным крупным международным бизнес-проектам, международных финан­совых организаций, а также международный рейтинг. Единой научно-теоретической платформы по проблеме долговой политики, приемлемой для всех стран, к настоящему времени не сло­жилось.

Мировой финансовый кризис 2008-2009 гг., остро сказавшийся на российской экономике, вновь привлек особое внимание к проблеме грамотного управления государственным долгом России, особенно его внешней составляющей. Российская долговая политика была проблемной областью все 1990-е гг., но особенно усугубил ее положение кризис 1998 г. В конце 1999 г. была достигнута максимальная глубина внешнего долга в сумме 159 млрд долл., а внутренний долг в июне 1998 г. составлял около 450 млрд руб., или 75 млрд долл. по докризисному курсу. Финансовый кризис 1998 года обусловил переход вопросов управления госдолгом России в разряд первостепенных. Зарубежные инвесторы резко изменили свои мнения о платежеспособности Российской Федерации.

Всеобщими причинами образования государственного долга принято считать: войны, стихийные бедствия, государствен­ное предпринимательство, рост иностранных капиталов, со­циальную политику государства. Военное происхождение госдолгов известно давно. Война и приготовления к войне, содержание армии в свя­зи с ростом ее размера и совершенствованием вооружения требуют таких расходов, которые не позволяют покрыть их за счет текущих бюджетных доходов.

Со становлением рыночных отношений государст­во превращается в хозяйствующий субъект. На смену насильствен­ным рычагам привлечения средств (увеличению налогов) приходит использование кредита. Власть создает государственные предприятия в отраслях, которые недоступны и непривлекательны для частного предпринимателя (из-за долгих сроков окупаемости инве­стиций) или социально значимы. Возникает необходимость заимст­вований для их финансирования.

Внешний долг возникает и при переливе капи­тала из одной страны в другую. Капитал стремится туда, где устойчи­вы прибыли, ниже риски инвестиций. Речь идет о выпусках внешних ценных бумаг государства для нерезидентов. Для иностранных инвесторов такие вложения менее рискованны, чем приобретение корпоративных цен­ных бумаг. Но риск присутствует всегда. Социально-экономические преобразования, реформы государственного управления, экономического, политического уст­ройства являются дорогостоящими. Для их реализа­ции государство вынуждено осуществлять заимствования. Для долговой политики России характерно сочета­ние внешних и внутренних заимствований. Основными формами внутренних заимствований были выпуск облигаций, бумажных ассиг­наций, эмиссия процентных кредитных, доходных банковских биле­тов государственными банками.

Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов, нарушению воспроизвод­ственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимство­вания выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связан­ные с погашением и обслуживанием долга. .

Для урегулирования задолженности на общегосударственном уровне необходим серьезный анализ структуры долга, возможностей по его погашению, срочности и целесообразности ведения переговоров по его реструктуризации. При решении проблемы госдолга необходимо активно использовать теоретические наработки в этой области.

Цель контрольной работы – исследование понятия долговой политики Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

–раскрыть сущность государственного долга, его формы и виды;

–рассмотреть понятие и задач долговой политики;

Проанализировать структуру и динамику внутренних и внешних заимствований РФ;

–исследовать проблему долговой политики и путей их решения.

1. Теоретические основы долговой политики.

1.1 Сущность государственного долга

Государственный долг возникает в определенный момент функционирования государства, когда его расходы начинают превышать доходы, т.е. бюджетный дефицит становится хроническим явлением, а его покрытие осуществляется не эмиссионными методами, а государственными заимствованиями. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним является сфера бюджета.

Основаниями для образования государственного долга являются:

· государственные и муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета.

· кредитные соглашения и договоры, которые могут заключаться от имени Российской Федерации, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов

· предоставление государственных гарантий и поручительств. В этом случае государство выступает не как заемщик, а как гарант погашения обязательств за других заемщиков.

· факты, когда государство или муниципалитеты принимают на себя обязательства третьих лиц.

· соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта РФ прошлых лет.

Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств Российской Федерации и обслуживания государственного долга Российской Федерации. Предоставляя для Российской Федерации право приобретения обязательств в режиме внутреннего и внешнего долга, Бюджетный кодекс устанавливает при этом порядок определения количественных пределов таких обязательств и порядок их выполнения. В соответствии со ст. 106 Бюджетного Кодекса РФ предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственных внешних заимствований, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга. Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год .

Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Это особенно касается стран, развивающих и формирующих рынки ценных бумаг, где заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может негативно отразиться на развитии финансовых рынков и экономическом росте.

1.2 Формы и виды государственного долга.

Существует несколько классификаций государственного дога в зависимости от признака положенного в основу данной классификации.

В зависимости от заемщика государственный долг подразделяется на:

· государственный долг Российской Федерации;

· государственный долг субъекта Российской Федерации;

· муниципальный долг.

Под государственным долгом Российской Федерации понимаются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность его долговых обязательств; он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим его казну. Под муниципальным долгом соответственно понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования; он полностью и без условий обеспечивается всем имуществом, составляющим муниципальную казну. При этом каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гарантированы. Для погашения своих обязательств и обслуживания долга органы законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня используют все свои полномочия. Согласно Бюджетному кодексу РФ в зависимости от валюты возникающих обязательств выделяют:

· внутренний долг;

· внешний долг;

Под внутренним государственным долгом понимаются обязательства, выраженные в валюте РФ. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки. Оплачиваться они должны в российской валюте.

Под внешним государственным долгом понимаются обязательства, возникающие в иностранной валюте .

В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют:

· капитальный государственный долг;

· текущий государственный долг;

Под капитальным государственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам.

Под текущим государственным долгом понимают расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:

· кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

· государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

· договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

· договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

· соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет .

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет). Долговые обязательства погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа. По долговым обязательствам РФ и ее субъектов сроки погашения не могут превышать 30 лет, а по обязательствам муниципальных образований – 10 лет . В подобных формах могут существовать долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований, за исключением международных соглашений и договоров на уровне муниципального образования. Все упомянутые формы в рыночной практике используются достаточно активно.

1.3 Долговая политика.

Долговая политика - это совокупность действий, связанных с подготов­кой к выпуску и размещению долговых обязательств государства (заимствований), регулирование рынка государственных ценных бумаг, обслуживание и погашение государс­твенного долга, предоставление ссуд и гарантий .

Управление государственной задолженностью охватывает методы как прямого (институциональ­ный, технический, собственно экономический), так и косвенного регулирования (воздействия на макро- или микроэкономические рычаги управ­ления народным хозяйством).

Основные задачи долговой политики:

Сокращение объемов внешних долговых обязательств и, соответственно, стоимости их обслуживания;

Оптимизация структуры внешнего долга, увеличение доли его рыночной составляющей;

Оптимизация графика платежей по внешнему долгу, устранение пиков платежей;

Рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей;

Повышение эффективности использования заемных средств. В узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных дол­говых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием госдолга, а также с регулированием рынка государственных ценных бумаг.

В процессе управления госдолгом государство определяет соотношение меж­ду различными видами долговой деятельности, структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных госзаймов, кредитов и гарантий, по­рядок предоставления и возврата государственных кредитов и гарантий и выполнение финансовых обязательств по ним, порядок выпуска и обращения госзаймов. Также устанавливаются все другие необходимые практические аспекты функ­ционирования госдолга.

Основными принципами управления государс­твенным внутренним долгом в мировой практике признаны экономичность и оптимальность .

Таким образом, основным понятием на которое опирается долговая политика, является государственный долг. Под государственным долгом РФ понимаются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Управление государственным долгом осуществляется с помощью основных методов управления государственным долгом, и в его основе лежат определенные принципы.

2.1 Анализ структуры внутренних и внешних заимствований РФ

Структура современного внутреннего долга РФ состоит:

· Государственных бескупонных краткосрочных облигаций (ГКО);

· Облигаций федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК), с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД), с фиксированным купоном (ОФЗ-ФК) и с амортизацией долга (ОФЗ-АД). Структура государственного внутреннего долга РФ, выраженного в ценных бумагах представлена в таблице 1.

Таблица 1

В объем внутренних заимствований входят:

Номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ;

Объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией, и обязательства по которым выражены в валюте РФ;

Объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным РФ;

Объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте РФ.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Выполнение Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства Российской Федерации по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.

Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

Правительство РФ вправе определять объемы выпуска, формы и методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами РФ, и осуществлять их эмиссию в объеме, не приводящем к превышению верхнего предела государственного внутреннего долга РФ.

Показатели внутренних заимствований за период 2007–2009 гг. приведены в таблице 2.

Таблица 2.

Структура и динамика внутреннего долга РФ за 2007–2009 гг. (млрд.руб.)

Из таблицы видно, что в период 2007–2009 гг. государственный внутренний долг увеличивается.

Верхний предел государственного внутреннего долга России по состоянию на 1 января 2008 года установлен в размере 1 363,26 млрд. рублей, что на 214,6 млрд. рублей, или на 18,6%, выше утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год» показателя, на 1 января 2007 года – 1 148,7 млрд. рублей. На 2009 год – 1824,5 млрд. рублей, что на 33,8% больше по сравнению с предыдущим годом.

Объем внутреннего долга, выраженный в ценных бумагах, на 1 января 2007 года составил 1 032,1 млрд. рублей или 94,5% объема внутреннего долга и увеличился за 2007 год на 212,6 млрд. рублей, или на 20,59%, и достиг на начало 2008 года 1 244,7 млрд. рублей.

Бюджетный Кодекс РФ (ст.6) определяет внешний долг, как обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

Номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

Объем основного долга по кредитам, которые получены Россией, и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии РФ;

Объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

В 2008 году политика в области государственного долга РФ направлена на снижение государственного долга в процентах к ВВП, уменьшение абсолютного и относительного (в процентах к ВВП) размера государственного внешнего долга, замещение государственных внешних заимствований внутренними, развитие рынка государственных ценных бумаг, использование инструментов долговой политики для осуществления дополнительной стерилизации излишней денежной массы в целях снижения инфляции.

Показатели внешнего долга за период 2007–2009 гг. приведены в таблице 3.

Таблица 3.

Динамика объемов и структура внешних заимствований РФ за 2007–2009 гг.

Из таблицы видно, что в период 2007–2009 гг. государственный внешний долг сокращается.

Таблица 4

Структура государственного внешнего долга

Категория долга	млн. долларов США	млн. евро**
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией)	37 641,0	26 237,9
Задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации	999,8	696,9
Задолженность перед официальными кредиторами - не членами Парижского клуба	1 820,4	1 268,9
Задолженность перед официальными кредиторами - бывшими странами СЭВ	1 300,1	906,2
Коммерческая задолженность бывшего СССР***	830,5	578,9
Задолженность перед международными финансовыми организациями	3 793,9	2 644,6
Задолженность по еврооблигационным займам	26 239,6	18 290,5
внешний облигационный заем 2010 года	328,2	228,7
внешний облигационный заем 2030 года	19 945,1	13 902,9
внешний облигационный заем 2018 года	3 466,4	2 416,3
внешний облигационный заем 2028 года	2 499,9	1 742,6
Задолженность по ОВГВЗ	1 775,3	1 237,5
в том числе:
ОВГВЗ VII серии	1 750,0	1 219,9
Задолженность по кредитам Внешэкономбанка, предоставленным за счет средств Банка России	0,00
Задолженность по гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте	881,4	614,4
*-- в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации внешним долгом являются обязательства, возникающие в иностранной валюте;
** Объем государственного внешнего долга Российской Федерации в евро исходя из соотношения доллар/евро по курсу Банка России на последний день месяца перед отчетной датой.
*** Неурегулированная коммерческая задолженность бывшего СССР.

В общем объеме долговых обязательств по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, основной объем долга составляют обязательства перед странами-членами Парижского клуба кредиторов. К обязательствам РФ перед Парижским клубом кредиторов относится задолженность по кредитам, предоставленным иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованными правительственными организациями. Парижский клуб кредиторов, полноправным членом которого с сентября 1997 года является Россия, объединяет 18 стран - крупнейших мировых кредиторов (число членов варьируется). Двойственное положение России в Парижском клубе заключается в том, что она выступает здесь в качестве должника одних и кредитора других стран.

Кроме осуществления денежных расчетов и погашения внешнего госдолга товарными поставками, при погашении внешнего долга РФ перед бывшим странам-членам СЭВ активно использовались механизмы уступки прав и расчетов с дисконтированием задолженности. Такие схемы были реализованы с Чехией, Словакией и Венгрией на сумму погашения долга 3,3 млрд. долл. При этом расходы бюджета составили лишь 1,7 млрд. долл.

Задолженность по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм включает в себя обязательства перед Лондонским клубом кредиторов, а также коммерческую задолженность. Обязательства перед Лондонским клубом погашены досрочно. Коммерческая задолженность - наиболее сложная с точки зрения урегулирования. Она остаётся перед десятками тысяч иностранных фирм-экспортеров большинства развитых стран мира. Под коммерческой задолженностью бывшего СССР понимаются следующие инструменты: коммерческие кредиты (контракты с рассрочкой платежа, краткосрочные и среднесрочные коммерческие кредиты, подтвержденные траттами и векселями, тратты и векселя с платежом по предъявлении), аккредитивы (отзывные и безотзывные, включая аккредитивы с рассрочкой платежа) и инкассо.

Коммерческая задолженность СССР образовалась в 1989-1991 годах в результате деятельности организаций госсектора, выступавших на международных рынках товаров и услуг по поручениям Правительства РФ, в результате операций организаций, получивших к тому времени право осуществления внешнеторговой деятельности.

В коммерческую задолженность бывшего СССР включаются:

·- контракты с рассрочкой платежа;

·- краткосрочные или среднесрочные коммерческие кредиты, подтвержденные траттами и векселями;

·- тратты и векселя с платежом по предъявлении;

·- отзывные и безотзывные аккредитивы, включая аккредитивы с рассрочкой платежа;

·- инкассо;

·- другие коммерческие обязательства, которые могут быть отнесены к урегулированию по решению Правительства Российской Федерации.

Внешняя задолженность РФ в части международных финансовых организаций включает в себя государственные долговые обязательства перед следующими организациями:

· Международный валютный фонд (МВФ);

· Международный банк реконструкции и развития (МБРР);

· Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР).

Данные организации относятся к специализированным учреждениям ООН. Они были созданы в 1944 году. Россия вступила в Международный валютный фонд и Всемирный банк в 1992 году.

Еврооблигации - это среднесрочные или долгосрочные ценные бумаги, эмитированные в валюте, отличной от национальной денежной единицы эмитента, имеющие средне- или долгосрочное обращение на территории иностранных государств, кроме страны эмитента. Рынок еврооблигаций в основном внебиржевой.

Облигации внутреннего государственного валютного займа - государственные ценные бумаги. Выпущены с целью переоформления задолженности бывшего СССР по средствам на счетах российских юридических лиц во Внешэкономбанке, заблокированных по состоянию на 1 января 1992 года. Эмитентом является Министерство финансов РФ. Облигации номинированы в долларах США. Номинал облигаций - одна, десять и сто тысяч долл. Купонная ставка - 3% годовых, начисляется ежегодно 14 мая. Сроки погашения - 1 год, 3 года, 6, 10 и 15 лет. Дата выпуска займа - 14 мая 1993 года. Дата дополнительного выпуска - 14 мая 1996 года. Общий объем эмиссии ОВГВЗ составляет 12935 млн. долл.

Минфину России разрешено привлекать кредиты Внешэкономбанка и Внешторгбанка для расчетов по внешнему долгу РФ в сумме до 3,0 млрд. долл. за счет перечисления Банком России средств в валюте указанным банкам на срок до 5 лет по минимальным рыночным ставкам.

Государство ежегодно прибегает к новым заимствованиям. Можно было бы ставить вопрос и о реструктуризации внешних активов России - того, что должны ей многочисленные заемщики. Можно ставить и вопрос о реструктуризации бывшей советской задолженности перед внешними кредитора­ми. Верхний предел долга иностранных государств перед СССР на конец 2008г. законом о бюджете более 90 млрд. долл. Будучи должником, Россия имеет внешние активы (как следствие выполнения функций кредитора) примерно в сопоставимых размерах. Внешние активы могут быть использованы для решения самых насущных социально-экономических проблем.

Таким образом, рассматривая динамику и структуру внутренних и внешних заимствований РФ можно сделать следующие выводы. Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2007–2009 годы является снижение государственного долга в процентах к ВВП, уменьшение абсолютного и относительного (в процентах к ВВП) размера государственного внешнего долга, замещение государственных внешних заимствований внутренними. Явным стал акцент в политике долга, суть которого - переход на рыночные методы управления долгом, рефинан­сирование его за счет новых заимствований на внешнем и внутреннем рынках.

2.2 Проблемы долговой политики и пути их решения

Ухудшение внешней конъюнктуры для основных российских экспортных товаров и уменьшение положительного сальдо счета текущих операций платежного баланса, с одной стороны, и необходимость выполнения взятых ранее социальных и других финансовых обязательств, с другой, привели к составлению бюджета на 2010 г. с первичным дефицитом. Одним из главных источников его покрытия, как это принято в мировой практике, наряду со средствами резервных фондов должны стать финансовые заимствования, в том числе на международных рынках.

Возникает вопрос: насколько оправданна политика использования внешних займов. В сложившейся ситуации новые заимствования - неизбежный шаг, так как покрыть бюджетный дефицит можно за счет увеличения доходов и/или снижения расходов. Быстрое повышение доходов, если исключить значительный рост налогов, нереальный в условиях кризиса, при вялой глобальной и внутренней конъюнктуре рынков невозможно. Это долгосрочная перспектива, связанная с переходом на инновационную модель развития.

Существуют и краткосрочные резервы. Не удается существенно сократить расходы, хотя это могло бы дать относительно скорые финансовые результаты. Приведем некоторые показательные примеры. В 2008 г. расходы на государственное и муниципальное управление выросли на 30%, в 2009 г. еще на 4%.

Большие потери связаны и с использованием офшорных схем минимизации налогообложения и нелегального вывоза капитала.

Могут быть задействованы и различные резервные фонды, включая золотовалютные запасы, однако это рискованный шаг, угрожающий финансовой стабильности страны. Кроме того, при наихудших вариантах развития средств одного только резервного фонда может не хватить даже на 2010 г.

В пользу выпуска новых государственных облигационных займов говорит и то, что на мировых финансовых рынках появились свободные ресурсы, а присутствие на них России благоприятно скажется на российских рынках. Вопрос в масштабах, цене и формах этого присутствия. Первоначальные наметки правительства по внешним заимствованиям на ближайшие 3 года: в 2010 г. - 17,8 млрд долл.; в 2011 г. - 20,7 и в 2012 г. - 20 млрд долл. То есть в сумме 58 млрд долл., что практически не очень существенно (около 9-10%) для нынешних размеров российского ВВП. По докризисным критериям ЕС отношение государственного долга к ВВП не вызывало опасений, если не превышает 60%.

Более серьезным является вопрос об использовании кредитов. Исходя из прежнего российского опыта, обеспечить действенный контроль за эффективностью долгового финансирования практически невозможно. Как планируется, новые кредитные ресурсы поступят в распоряжение бюджета. Поэтому здесь можно не ожидать серьезных изменений. Тем более что сейчас существенно ослаблена роль Бюджетного кодекса и государственного контроля за исполнением бюджета и использованием средств на антикризисные мероприятия. Поэтому велика вероятность низкой эффективности новых займов. По большому счету, все упирается в смену модели развития и управления экономикой.

Среди важных мер в этой области можно назвать создание долгового агентства, которое, кроме вопросов активного управления суверенным долгом, занималось бы мониторингом корпоративной задолженности. Сейчас обсуждается идея о создании финансового агентства в форме открытого акционерного общества, которое будет управлять фондом национального благосостояния, свободными средствами бюджета и долгами.

В пользу создания специального органа говорит и оказавшаяся нерезультативной, с точки зрения управления корпоративной задолженностью, деятельность государственных представителей, равно как и независимых директоров в госкомпаниях (около 50% всего долга).

Обобщим все вышесказанное, существует необходимость законодательного реформирования долговой политики Российской Федерации и первоочередного проведения необходимых мероприятий, к которым можно отнести:

Разработку и принятие Федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации по внесению поправок в части, касающейся вопросов управления государственным долгом;

Разработку и принятие федерального закона о государственном долге РФ;

Разработку и утверждение нормативных документов, регламентирующих деятельность Внешэкономбанка в качестве агента по обслуживанию государственного внешнего долга и государственных внешних финансовых активов;

Создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации;

Разработку и утверждение единого порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги;

Разработку критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики.

Можно выделить два основных направления совершенствования долговой политики РФ: усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства и осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

Первое направление - это административные меры против стандартных схем нелегального вывоза капитала - занижения экспортных цен, невозврата валютной выручки, фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами, коррупции на таможне, расчетов через оффшоры.

Второе направлениесвязано с укреплением доверия к российской экономике должно включать в себя: улучшение налоговой системы и налогового администрирования; сбалансированность бюджета; обеспечение надежной работы банковской системы; защиту прав кредиторов и инвесторов; прозрачность финансовой отчетности всех предприятий и организаций; борьба с преступностью и коррупцией, строгое соблюдение федеральных законов на всей территории РФ.

Заключение

Подводя итог исследованию, отметим, что в данной контрольной работе обобщены отраженные в специальной литературе теоретические аспекты понятия государственного долга, определение и задачи долговой политики. Проблема государственного долга является одной из основных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики. Основным понятием на которое опирается долговая политика, является государственный долг. Под государственным долгом РФ понимаются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Управление государственным долгом осуществляется с помощью основных методов управления государственным долгом, и в его основе лежат определенные принципы.

Изучив динамику и структуру внутренних и внешних заимствований РФ можно сделать следующие выводы. Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2007–2009 годы является снижение государственного долга в процентах к ВВП, уменьшение абсолютного и относительного (в процентах к ВВП) размера государственного внешнего долга, замещение государственных внешних заимствований внутренними. Явным стал акцент в политике долга, суть которого - переход на рыночные методы управления долгом, рефинан­сирование его за счет новых заимствований на внешнем и внутреннем рынках.

Однако, следует отметить также низкую эф­фективность внешних заимствований России. Их нельзя рассматривать как по­мощь народному хозяйству. Это свя­зано с неэффективностью социально-эконо­мического развития страны и кредитной сис­темы, с отсутствием концепции уп­равления внешним долгом.

Тем не менее, можно выделить положительные моменты в вопросе внешнего долга – это снижение общего объема, повышение доли рыночных инструментов, снижение долговой нагрузки на экономику.

Можно выделить два основных направления совершенствования управления государственным внутренним долгом РФ: усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства и осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

Первое направление - это осуществление административных мер против стандартных схем нелегального вывоза капитала - занижения экспортных цен, невозврата валютной выручки, фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами, коррупции на таможне, расчетов через оффшоры.

Второе направлениедля России предпочтительнее. Меры по укреплению доверия к российской экономике должны включать в себя: улучшение налоговой системы и налогового администрирования; сбалансированность бюджета; обеспечение надежной работы банковской системы; защиту прав кредиторов и инвесторов; прозрачность финансовой отчетности всех предприятий и организаций; борьба с преступностью и коррупцией, резкое улучшение работы прокуратуры и судебной системы; строгое соблюдение федеральных законов на всей территории РФ, прекращение произвола и избирательных привилегий со стороны региональных и местных властей.

Таким образом, можно сделать вывод, что на состояние государственного долга существенно влияет долговая политика– порядок и условие получения новых займов, размеров погашений и выплачиваемых процентов.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс РФ.: Федеральный закон от 31.07.1998№ 145-ФЗ (ред. от 02.02.2006)/ Российская газета. – 1998.- 12 августа

2. Астапов К.Л. Управление внешним и внутренним долгом в России/ К.Л. Астапов// Мировая экономика и международные отношения.-2003.-№2.-с.26-35.

3. Балацкий Е.В. Прогнозирование внешнего долга: модели и оценки/ Е.В. Балацкий// Мировая экономика и международные отношения.-2001.№2.-с.3.

4. Аналитический доклад по результатам анализа механизма учета и отчетности участников процесса управления государственным долгом Российской Федерации // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2009. N 5. С. 196-203.).

5. Государственный долг РФ// Колпакова Г.М. Финансы. Денежное обращение. Кредит/ Г.М. Колпакова.- М.: Финансы и статистика.2005.-с.275-292.

6. Жигаев А. Ю. Система макроэкономических ограничений на размер государственного долга/ А. Ю. Жигаев// Деньги и кредит.-2004.№7.-с.54-61.

7. Карелин О. В. Регулирование международных кредитных отношений России/ О. В. Карелин. - М.: Финансы и статистика, 2003.-172с.

8. Колпакова Г.М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. Пособие./ Ред. Колпакова Г.М. - 2-е изд., перераб. и доп.-М.: Финансы и статистика, 2003.-496с.

9. Красавина Л.Н. Внешний долг России: уроки и перспективы/ Л.Н. Красавина, Е.П. Баранова// Деньги и кредит.-2001.№9.-с.70-77.

10. Красс М.С. Модель управления динамикой государственного долга/ М.С. Красс, С.Э. Цвирко// Мировая экономика и международные отношения.-2002.-№4.-с.48-55.

11. Махмутова Э.Х. Законодательная база управления государственным долгом РФ/ Э.Х. Махмутова// Финасы.-2004.-№5.-с.20-22.

12. Подвинская Е.С. Об управлении внешним долгом/ Е.С. Подвинская// Финансы.-2002.№3.-с.22-24.

13. Стахович Л.В. Необходимость и сущность управления государственным внутренним долгом/ Л.В. Стахович, Л.Ю. Рыжаковская// Финансы и кредит.-2006.-№15.-с.56-63.

14. Столяров А. Некоторые проблемы обслуживания государственного долга России/ А. Столяров// Общества и экономика.-2008.-№5.-с.163-170

16. Финансы/ под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной.- М.: Финансы и статистика. 2005.-501с.

17. Хейфец Б. А. Долговая политика России: актуальные проблемы // Экономика. Научный эксперт. М., 2007. С. 37-51.).

18. Шабалин А. Динамика государственного и корпоративного долга/А.Шабалин// Экономист.-2006.-№4.-с.50-57.

19. Министерство финансов Российской Федерации/ www.minfin.ru

20. Счётная палата Российской Федерации// www.ach.gov.ru/ bulletins

20. Центральный Банк Российской Федерации//www.cbr.ru