Законодательная техника взаимосвязана с. Понятие и средства законодательной техники

В литературе по теории права, законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Одни ученые - юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Другие - как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества. Объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия. Иногда различаются средства изложения содержания правовых юридических предписаний, приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построения правовых актов. В целом законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства.

Вырабатывая современное определение законодательной техники нужно постоянно помнить, что ее основным назначением является решение проблем соотношения содержания и формы права. Цель ее заключается в придании законам такой формы, которая бы полностью соответствовала их содержанию и отвечала требованиям доступности, простоты и наглядности.

Так все же, что такое законодательная техника, какое определение подходит под это понятие? По моему мнению, законодательная техника - это система правил, предназначенных и используемых для познавательно - логического и нормативно - структурного формирования правового материала и подготовки текста закона. Из такого определения можно выделить шесть взаимосвязанных элементов: познавательно - юридический, нормативно - структурный, логический, языковый, документально - технический, процедурный.

Следует обратить внимание на специфику юридико-технологических приемов в разных отраслях законодательства. Их различение обусловлено неодинаковым объектом и методами правового регулирования. К примеру, в конституционном законодательстве больше применяется норм - дефиниций, норм - целей и норм - принципов, а сами нормы нередко состоят лишь из диспозиций. В гражданском и уголовном законодательстве традиционной является строгая и детальная структуризация институтов и норм.

Каждый из элементов содержит набор требований - правил, которые следует строго соблюдать. Их применение с учетом этапов движения законопроекта должно быть последовательным и взаимосвязанным.

Познавательный элемент означает определение предмета законодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия. Оправданно исходить из следующего круга законодательно регулируемых отношений:

а) высокая социальная значимость их для общества, государства и гражданина; б) стабильность; в) первично - нормативное регулирование; г) предопределенность конституций; д) правомочность субъекта законодательной деятельности.

Познавательный аспект подготовки закона связан с его концепцией. Это - аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Замена концепций всякого рода пояснительными записками и т.п. внешне упрощает процесс законотворчества, но на деле лишь обесценивает его.

Более правильно, во-первых, вводить нормативные понятия только в базовых законах (кодексах), во-вторых, добиваться строгой внутренней связи между нормами - дефинициями и главами, статьями закона, в-третьих, обеспечивать последовательное и правильное применение основных норм - дефиниций в других законах и иных актах.

А теперь перейдем к стадиям законодательной техники. Элементом законодательной техники является и набор средств документального оформления законопроекта. К ним относятся: четкий заголовок (наименование), общая нумерация, обозначение частей статей арабской цифрой или буквой, обозначение даты принятия закона Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, подписания закона Президентом РФ, удостоверение подлинности текста, регистрационный номер и др. Все это важно в условиях применения информационных технологий в законодательном процессе.

Элементом законодательной техники является соблюдение процедурных правил подготовки законопроекта. Кратко отметим в данной связи основные моменты и последовательность соблюдения подготовительных процедур:

а) подготовка первоначального текста;

б) обсуждение и согласование текста;

в) получение заключений;

г) подготовка требуемых документов - пояснительной записки, финансово - экономического обоснования, заключения Правительства РФ (ч.3 ст.104 Конституции РФ), перечня изменяемых и отменяемых актов федерального законодательства и др. (ст.105 Регламента Государственной Думы);

д) внесение законопроекта в установленном порядке;

е) учет иных требований регламентов.

На формирование и устойчивое применение правил законодательной техники влияют способы придания им обязательной силы. Пока субъекты законодательной инициативы пользуются "своими" правилами. В Совете Федерации используется "Словарь юридических понятий", в Государственной Думе ведется электронная база данных "Закон", создан электронный архив документов. Есть справочники по оформлению актов федеральных органов государственной власти. Напомним, что в прошлом Минюст СССР принимал методические рекомендации о порядке подготовки законодательных и правительственных актов. Сейчас некоторые министерства имеют собственные правила такого рода.

Нарушения требований и правил законодательной техники нередко служат основанием для вето Президента РФ на принятые федеральные законы. Как отмечают специалисты, противоречивые термины, невнесение изменений в действующие акты, грамматические и логические ошибки, противоречия между нормами разных законов дают повод для таких президентских действий. Правильное парламентское реагирование на них, конечно, способствует улучшению качества законов.

В законах субъектов Российской Федерации подчас наблюдается чрезмерное разнообразие не только с точки зрения их содержания, но и составления самих текстов. Обилие норм - дефиниций, дублирующие и путаные термины, произвольная структуризация текста, сомнительные обозначения частей закона, неудачное формулирование правовых норм, игнорирование системных связей, ошибочные ссылки, отсылки - таковы наиболее типичные технико-юридические недостатки.

В целях более полного исследования понятия законодательной техники необходимо рассмотреть расширенную классификацию видов законодательной техники. Взяв за основу различные критерии можно выделить следующие виды законодательной техники:

1. В зависимости от уровня законотворческой деятельности:

техника создания законов на федеральном уровне (федеральная законодательная техника);

техника создания региональных законов (региональная законодательная техника).

2. В зависимости от стадии законотворчества:

техника подготовки концепции законопроекта (техника концептуальной разработки проекта);

техника написания и оформления законопроекта;

техника систематизации законодательных актов.

3. В зависимости от степени обязательности законодательных актов:

техника создания общеобязательных законодательных актов;

4. В зависимости от разновидности законодательного акта:

техника создания закона о поправке к Конституции РФ;

техника создания Федерального Конституционного закона;

техника создания кодекса РФ;

техника создания Федерального закона;

техника создания основ законодательства РФ;

техника создания Конституции (Основного закона) субъекта РФ;

техника создания закона субъекта РФ.

5. В зависимости от функционального назначения создаваемого законодательного акта:

техника создания закона о внесении изменений и дополнений в другой закон;

техника создания новой редакции закона;

техника создания закона о введении в действие другого закона;

техника создания закона о ратификации или денонсации международного договора РФ;

техника создания закона о признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов.

Законодательная техника – важнейшая составная часть (наряду с правоприменительной техникой) юридической техники, представляющей собой совокупность специфических средств, правил и приемов наиболее оптимального правового регулирования общественных отношений.

Законодательная техника – совокупность средств, правил и приемов разработки, оформления, опубликования и систематизации нормативных правовых актов.

Законодательная техника включает в себя средства, способы и приемы:

• – выражения воли законодателя (языковые, логические и технико-юридические приемы). Здесь речь идет прежде всего о терминах, конструкциях, символах, неопровержимых презумпциях и фикциях;
• – формирования и выражения содержания законодательного материала в статьях закона. Речь идет об абстрактном и казуистическом способах изложения норм, о наиболее оптимальном соотношении нормы права и статьи закона и др.;
• – структурного построения норм права и нормативных правовых актов. С этой точки зрения норма права, регулирующая поведение людей, обязательно должна включать в себя гипотезу, диспозицию и санкцию. Крупные законодательные акты включают преамбулу или иные вводные положения. Кодексы, как правило, делятся на Общую и Особенную части; законы обычно делятся на статьи, а те, в свою очередь, на части; акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, акты субъектов РФ и органов местного самоуправления - на пункты;
• – процедуры принятия законопроектов (проектов нормативных правовых актов). Имеются в виду стадии нормотворческой деятельности, процедурные приемы голосования, первое, второе и третье чтения законопроекта и др.;
• – опубликования и вступления в силу: сроки, способы и место опубликования, порядок вступления принятых нормативных правовых актов в силу, обратная сила закона и др.;
• – систематизации законодательства. В строгом смысле слова это уже не законодательная техника, но приемы, средства и правила систематизации весьма близко примыкают к правотворчеству и связаны с последующей обработкой нормативного правового материала. Речь идет о правилах, приемах и средствах кодификации, инкорпорации, консолидации.

Все названные нами приемы, средства и правила законодательной техники подробно рассмотрены в соответствующих темах данного учебника. Поэтому охарактеризуем лишь языковые, логические и технико-юридические средства, способы и приемы выражения воли законодателя: о них ничего более не говорится в настоящем курсе, и они мало освещены в учебной литературе.

Юридическая терминология. Юридические термины (от лат. terminus – предел, граница) – это слова или словосочетания, точно обозначающие определенное правовое понятие.

Терминология, которой пользуются юридическая наука и законодательство, весьма неоднородна. Все юридические термины делятся на три группы.

• 1. Общеупотребительные термины – слова обычного литературного языка ("жилое помещение", "доля", "захват" и др.). Без них не могут существовать ни юридическая наука, ни законодательство, поскольку без общеупотребительных слов нельзя выразить мысли, сделать законодательство и юриспруденцию доступными для понимания.
• 2. Специальные юридические термины – это термины, отражающие особенности государства и права как специфических социальных явлений и возникающие в процессе юрисдикционной деятельности. Таковыми, например, являются: "правоотношения", "подсудимый", "истец", "прокурор", "преюдиция" и др. Надо при этом заметить, что очень многие специальные юридические термины в современное право пришли из далеких прошлых правовых систем ("алименты", "иск", "договор", "правоспособность" и др.).
• 3. Специальные неюридические термины – это термины, составляющие принадлежность других (неюридических) наук и отраслей и используемые в законодательстве и юридической науке ("перевозка", "кибернетика", "эпизоотия", "венерическая болезнь" и др.).

Для уяснения их смысла надо обращаться к тем отраслям знаний, принадлежностью которых они являются.

Юридическая терминология должна отвечать требованиям: точности в обозначении того или иного понятия; единства (однозначности, когда термин имеет одно, а не несколько значений); краткости, ясности и простоты.

Язык закона должен быть достаточно выразительным и в то же время лишенным эмоциональной окраски. "В законе нужен ровный, спокойный тон изложения, не окрашенный субъективным переживанием, не зависящий от характера трактуемого предмета, без пышной торжественности, нервной взволнованности, романтической приподнятости или бытовой заземленности" .

Для законодательства, к примеру, привычен термин "государство", но не употребляются близкие ему по смыслу слова "отечество", "родина", "держава". Законодатель оперирует термином "смерть", но не использует слова "гибель", "кончина" и т.д.

По образному замечанию известного русского правоведа С. В. Пахмана, "для того, кто уже успел близко освоиться с юридической наукой, сухость ее не отталкивает его, напротив, строгие и точные ее начала и без всякой окраски социального или политического характера, будут для него столь же привлекательны, как числовые формулы для математика" . Эта же мысль, но другими словами: "для юриста слова-термины – то же, что для астронома условные буквы; как с теми, так и с другими приходится ознакомиться приступающему к изучению" .

Юридическая конструкция – специфическое построение нормативного правового материала по тому или иному типу связи между его элементами.

Юридические конструкции представляют собой плод многолетней, а нередко и многовековой мыслительной деятельности и вызваны к жизни объективными потребностями урегулирования человеческих отношений.

Сфера и особенности регулируемых правом общественных отношений определяют и тип связи нормативного правового материала, иными словами, своеобразие той или иной юридической конструкции.

Для гражданского права, имеющего дело главным образом с имущественными отношениями, типичны такие юридические конструкции, как "договор", "право собственности", "добросовестный владелец" и др. Уголовное право, имеющее своим предметом преступление и наказание, оперирует конструкциями состава преступления, невменяемости, освобождения от уголовной ответственности и т.д.

Как и нормы права, юридические конструкции моделируют общественные отношения специфическими правовыми средствами и тем самым значительно сокращают, упрощают и стабилизируют процесс правового регулирования многообразной социальной жизни.

Например, в случае совершения преступления лицо, осуществляющее предварительное расследование, исходит из конструкции состава преступления: субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона. Эта конструкция четко определяет программу и порядок действий дознавателя, следователя или судьи, избавляет его от излишней работы, нс имеющей отношения к делу.

Конструкция гражданско-правового договора (например, купли-продажи, дарения и др.) однозначно определяет положение сторон, их права и обязанности.

"Прикладывая" юридические конструкции к тем или иным общественным отношениям, люди упорядочивают свою социальную жизнь, удовлетворяют разнообразные интересы, нормализуют общественный порядок. Хорошо продуманные и эффективно работающие юридические конструкции – необходимое условие стабильности правовой системы.

Правовые символы – это закрепленные законодательством условные образы, используемые для выражения определенного юридического содержания.

Символика – своеобразное средство формализации правового содержания в целях придания ему четкости, определенности, лапидарности и образности. Символам как разновидности искусственных, замещающих знаков присущ ряд особенностей. Они нередко представляют собой материальные, осязаемые предметы, хотя выражают абстрактное содержание; символы должны быть понятны тем, кто ими пользуется; символы, как правило, рассчитаны на чувственное, эмоциональное восприятие.

В отечественном праве, например, законодательно закрепляется и тем самым приобретает правовой характер ряд символов. Таковыми, например, являются герб, флаг, гимн – как символы государства, вставание присутствующих в зале судебного заседания при появлении состава суда как символ уважения к нему и уважения к правосудию. То же самое назначение у введенной новым законодательством судейской мантии, принимаемой Президентом РФ присяги – как символа служения народу и т.д.

Использование в законодательстве символики освобождает от необходимости давать или повторять описание тех или иных правовых явлений, придает законодательству наряду с лаконичностью, строгостью определенную образность.

Особенно велика роль символов в праве была в период его зарождения. Тогда преобладали символы-действия, что объяснялось неразвитостью правовой формы, невысоким уровнем мышления, языка. "Каждый символ был необходимым и естественным выражением мысли и имел священно-историческое значение. Что после осталось только символом, то в древности было самой материей действия или содержанием" .

Многочисленные примеры правовых символов можно найти в древнем праве, а упоминание о некоторых из них есть в Ветхом Завете: "Прежде был такой обычай у Израиля при выкупе и при мене для подтверждения какого-либо дела: один снимал сапог свой и давал другому, и это было свидетельством у Израиля" .

В Древнем Риме широко был известен символический обряд приобретения собственности – "меди и весов". В присутствии пяти свидетелей – совершеннолетних полноправных граждан и еще одного – шестого, державшего весы, приобретатель касался рукой приобретенного имущества, одновременно ударяя кусочком меди или одной монетой в другой руке о весы, а затем немедленно вручал медь отчуждателю собственности (продавцу).

По-видимому, в еще более далекие времена, когда деньги отмерялись на вес, обряд этот не был формальным (символическим), а являлся действительным актом купли-продажи .

Своеобразный обряд определения зерна за убитую собаку существовал у англосаксонских крестьян. Если была убита собака, то се необходимо было повесить за хвост так, чтобы она касалась носом земли, и сыпать на нее пшеницу до тех пор, пока зерно полностью не покроет собаку . В период зарождения земельной собственности в суд приносили глыбу земли и тяжущиеся вступали в борьбу над нею.

С развитием правовых систем, совершенствованием юридической формы символические действия уступали место правовым понятиям, конструкциям, терминологии.

Правовая презумпция – предположение (в сфере права либо только в связи с правом) о наличии или отсутствии определенных фактов, основанных на связи между предполагаемыми фактами и фактами наличными, и подтвержденное предшествующим опытом.

Существенным признаком презумпции является ее предположительный характер. Презумпция – это обобщения не достоверные, а вероятные. Однако степень их вероятности очень велика и основывается она на связи между предметами и явлениями объективного мира и повторяемости повседневных жизненных процессов.

Роль презумпций в праве велика, и было бы неправильным видеть в них только средство юридической техники.

Некоторые общеправовые презумпции приобрели значимость правовых принципов: презумпция знания закона; презумпция добропорядочности гражданина, презумпция невиновности обвиняемого и др.

К средствам законодательной техники можно отнести только неопровержимые презумпции. По своему характеру они также имеют вероятный характер и в принципе могли быть опровергнуты, но закон возможность их опровержения исключает.

Так, в соответствии со ст. 20 УК РФ уголовной ответственности подлежат лица, достигшие ко времени совершения преступления шестнадцатилетнего возраста, а за некоторые виды преступлений (тяжких и особо тяжких и некоторых других) – с четырнадцатилетнего возраста.

В основе этой нормы лежит презумпция непонимания общественной опасности своего деяния лицом, не достигшим к моменту совершения преступления возраста, по достижении которого возможна уголовная ответственность. Неопровержима эта презумпция с точки зрения ее юридической значимости. Это означает, что если даже в силу каких-то причин (раннего психического развития, например) малолетний правонарушитель и осознавал общественную опасность своего деяния, он все равно не будет привлечен к уголовной ответственности, поскольку закон не устанавливает такой возможности. Презумпция в данном случае опровергаться не будет, ее опровержение не имеет совершенно никакого юридического значения и смысла.

Аналогична, как технико-юридический прием, презумпция недееспособности лица, нс достигшего определенного законом возраста, в гражданском праве.

Весьма оригинальным приемом законодательной техники являются фикции.

Правовая фикция – несуществующее положение, признанное законодательством существующим и ставшее в силу этого общеобязательным.

Фикции – это положения заведомо неистинные. Однако они широко используются в различных отраслях знаний. Будучи закрепленной в законодательстве, фикция становится правовой (юридической).

Применялись правовые фикции уже в древних правовых системах. Таковой, в частности, была фикция римского права о признании "по вымыслу" иностранца римским гражданином, если он выступал истцом или ответчиком в гражданских сделках.

Фикции известны и отечественному праву. Так, ч. 3 ст. 45 ГК РФ устанавливает: "Днем смерти гражданина, объявленного умершим, считается день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим".

Является ли истинным положение о том, что днем смерти гражданина считается день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим?

Нет, конечно, ибо оно не соответствует действительности. Более того, можно с уверенностью сказать, что оно даже не вероятно. И если иногда день вступления решения суда в законную силу может совпасть с днем действительной смерти гражданина, то это будет совершенно случайное совпадение.

Следовательно, в норме устанавливается положение, которое заведомо лишено истинности, т.е. признается существующим то, чего на самом деле не существует.

Фиктивные положения закрепляются также в ст. 42 ГК РФ, устанавливающей время начала безвестного отсутствия лица, в ст. 118 ГПК РФ, определяющей, что при отсутствии сообщения суду лицами, участвующими в деле, о перемене их адреса во время производства по делу, повестка им посылается по последнему известному суду месту жительства и считается доставленной, хотя бы адресат по этому адресу более не проживает и не находится.

Фиктивным является и положение уголовного законодательства, в силу которого судимость лица признается несуществующей, если она снята либо погашена в установленном законом порядке и др.

Необходимость фикций в отечественном праве и в других правовых системах обусловлена тем, что они вносят четкость и определенность в регулирование общественных отношений, в правовое положение личности.

Признание гражданина безвестно отсутствующим, умершим, несудимым и другие подобные обстоятельства – это юридические факты, с которыми связано возникновение, изменение или прекращение субъективных прав и юридических обязанностей. И всякая неопределенность в их наличии или отсутствии недопустима. Поэтому фиктивное законодательное установление и закрепление таких положений является не только оправданным, но и необходимым в правовой системе.

• Язык закона / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1990. С. 29.
• Пахман С. В. О современном движении в науке права. СПб., 1882. С. 67.
• Ефимов В. В. Догма римского права. СПб., 1897. С. 19.
• Морошкин Ф. О. О постоянном образовании законодательства. М., 1832. С. 128.
• Ветхий Завет. Книга Руфи, 4.7.
• Фейхтвангер Л. Сыновья // Фейхтвангер Л. Собр. соч.: в 12 т. Т. 8. М., 1966. С. 495.
• Пост А. Г. Зачатки государственных и правовых отношений. М., 1901. С. 13.

ВВЕДЕНИЕ

Настоящий УМК курса «Законодательная техника» призван дать студентам первоначальные сведения по технике разработки, написания и оформления текстов нормативных правовых актов, а также технике организации и осуществления законодательного процесса в законодательных (представительных) органах государственной власти. На занятиях с учетом изложенного в данном издании материала предполагается практическая работа студентов с текстами проектов законов, находящихся на рассмотрении Государственной думы.

Изложение материала соответствует концепции законодательной техники как совокупности правил, методов, средств и приемов (инструментов), используемых субъектами законодательного процесса для организации и осуществления законодательной деятельности. При этом выделяются три основных вида законодательной техники: техника концептуальной разработки проектов законодательных решений, техника написания и офор-ления текстов законопроектов, а также техника организации законодательной деятельности. Каждому из указанных видов соответствует специальный раздел учебного пособия.

Практически весь фактический материал основан на примерах из федерального законодательства. Вместе с тем изучаемые в рамках данного курса основные правила, методы и приемы, осуществляемые в законотворческой деятельности, обладают универсальным характером и имеют отношение к работе (разработке, рассмотрению, принятию и опубликованию) практически над всеми видами нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации. Это относится также и к различным уровням нормотворческой деятельности: федеральному, субъективному, муниципальному.

УМК целесообразно использовать в качестве основы изучения дисциплины «Законодательная техника». Список литературы, а также нормативных правовых актов, необходимый для более глубокого изучения курса, приведен дополнительно. Поскольку учебных пособий по предмету «Законодательная техника» чрезвычайно мало, в настоящем УМК использован и рекомендуется для самостоятельного изучения студентами широкий список литературы.

ЛЕКЦИЯ № 1

Законодательная техника как наука, как методология и как учебная дисциплина

Понятие, объект, назначение и содержание законодательной техники.

Развитие новой системы законодательства Российской Федерации протекает довольно сложно и противоречиво в условиях проводимых политических и социально-экономических реформ. Сложившаяся ситуация предъявляет особые требования к эффективности законотворчества, к качеству принимаемых законов и всей системы законодательства. Возрастание роли законодательства – объективная закономерность, обусловленная сложностью стоящих перед российским обществом задач.

Особое место в теории права занимает вопрос о содержании и назначении законодательной (юридической) техники, а также вопрос о качестве и эффективности отдельных законодательных актов и всей системы законодательства. Законодательная техника имеет в своей основе систему базовых положений, принципов, при этом она опирается на законы, присущие другим наукам: науке управления, логике, социологии и др.

В настоящем УМК под законодательной техникой понимается совокупность правил, методов, средств и приемов (инструментов), используемых субъектами законодательного процесса для организации и осуществления законотворческой деятельности. Рассматривается только применительно к законам. Инструментарий разработчика нормативных правовых актов (далее – разработчик) классифицируется по предмету (перечню решаемых задач и вопросов), назначению и содержанию. Классификация по этим признакам позволяет выделить три основных вида законодательной техники: техника концептуальной разработки проектов законодательных решений; написания и оформления текстов законопроектов; осуществления законодательной деятельности. Специалистами выделяются также дополнительные виды законодательной техники: техника внесения изменений и дополнений в действующее законодательство; систематизации законодательства; опубликования законов и некоторые иные виды.

Наряду с термином «законодательная техника» в специальной литературе широко используется также термин «юридическая техника». Понятие юридической техники при всем многообразии существующих определений следует относить к технике написания и оформления текстов нормативных правовых актов. Инструментарий, используемый в юридической технике, является наиболее универсальным и практически применимым к любым видам нормативных правовых актов. Правила, методы и средства законодательной техники направлены на достижение всех аспектов качества законов: правового, управленческого, политического и социального. Инструментарий же юридической техники направлен в первую очередь на обеспечение правового качества законов.

Объектами законодательной техники являются тексты проектов законов, а также сопровождающие их документы (пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование и пр.).

Предметом законодательной техники являются: структура и техно-логия законодательного процесса, в том числе состав, содержание и после-довательность его стадий, этапов и задач, условия их выполнения, а также требования к содержанию и качеству их результатов; организационная структура – состав и компетенция субъектов законодательного процесса; задачи, функции и организация системы управления законодательным процессом, в том числе таких ее элементов, как целеполагание, регламен-тация процедур, планирование законопроектной работы, координация дей-ствий участников процесса, анализ эффективности и совершенствование процесса; функции и организация системы обеспечения законодательного процесса, включая правовое, информационно-аналитическое, документа-ционное, организационно-техническое и другие виды обеспечения; задачи и организация официальной инкорпорации законодательства – издания от имени компетентных государственных органов сборников действующих законодательных актов, систематизированных в хронологическом, темати-ческом или ином порядке.

Назначением законодательной техники является обеспечение эффек-тивности законодательного процесса в целом, т.е. выполнение требований действенности и системности законодательства, а также оптимального сочетания его стабильности и своевременности внесения объективно необ-ходимых изменений при соблюдении ряда условий и ограничений, отно-сящихся к собственно организации процесса, таких, как полнота реализации конституционных прав субъектов законодательной инициативы, соблюдение официально установленной процедуры и т.п. Содержание правил, методов, средств и приемов организации законодательной деятельности синтезирует достижения юридических наук, в первую очередь общей теории права, государственного (конституционного) права, и наук, изучающих общие вопросы организации сложных видов деятельности, таких, как теория организационных систем, управления, социологии и т.д.

К основным принципам юридической техники относятся:

общие принципы регулирования (управления) применительно к правотворчеству :

а) адекватности правового воздействия существу проблемной ситуации и его соответствие государственной политике в данной сфере общественных отношений. Действовать в соответствии с данным принципом – значит обеспечить: соответствие предмета правового регулирования содержанию и границам проблемной ситуации; предоставление необходимых прав и установление доста-точных требований к субъектам правоотношений; соответствие правового регулирования государственной политике в данной сфере общественных отношений;

б) полноты, безызбыточности и конкретности регулирования . Применение данного принципа призвано обеспечить всестороннее удовлетворение потребности в правовом регулировании, отсут-ствие в нем пробелов и упущений, а также излишних положений в текстах законов, без которых можно обойтись;

в) минимизации (отсутствия или допустимости) побочных эффектов в результате правового регулирования. Действие данного прин-ципа направлено на недопущение (минимизацию) последствий (в первую очередь негативных), не относящихся прямо к решению данной правовой задачи;

г) своевременности регулирования, что означает введение правового акта (его отдельных положений) в действие в нужный момент;

д) реализуемости правового воздействия или наличие правовых механизмов, организационных и иных соответствующих ресурсов;

принцип системности регулирования призван обеспечить соблюдение принятого структурирования права на отрасли, подотрасли и институты, а также установленных взаимоотношений правовых актов по их юридической силе; соответствие по целям и непротиворечивость по содержанию нового и действующих правовых актов, соответствие вида правового акта компетенции издавшего его органа; наличие связанных с принятием данного правового акта изменений действующих правовых актов;

принцип точности, определенности и ясности содержания и формы устанавливаемых правоотношений: адекватность выражения языковыми средствами существа (концепции) правового решения, обеспечение точного понимания (интерпретации) положений правового акта всеми субъектами правоотношений; правильность оформления акта как официального юридического документа;

принцип творческого подхода к процессу разработки, написания и оформления проектов законодательных актов. Не случайно процесс разработки проектов нормативных правовых актов называют еще «нормотворчеством», а законодательную технику в XIX в. в России называли «законоискусством».

Несмотря на то, что совокупность приемов использования языковых средств для выражения тех или иных идей в законотворчестве серьезно отличается от выразительных приемов и средств в художественной литературе, текст закона является произведением, т.е. продуктом творческой мысли и труда его авторов.

В рамках общих требований законодательной техники автор законопроекта может выбирать любые слова, порядок их расстановки, использовать разные юридические конструкции и способы изложения правовых предписаний. С этой точки зрения для законодателя практически не существует каких-либо правил законодательной техники, которые он должен соблюдать неукоснительно. Большинство правил законодательной техники на самом деле являются рекомендациями, и только незначительная их часть является обязательными требованиями, поскольку они в качестве таковых были сформулированы в нормативных правовых актах.

Для реализации принципов разработки правовых актов в правотворчестве используются разнообразные элементы юридической техники, в том числе такие, как:

применение определенных режимов (методов) юридического регулирования, видов норм и логической структуры норм. Например, такие юридические режимы, как общедозволительный, разрешительный, характерны для публичного и частного права, отдельных отраслей права и ориентированы на те или иные способы правового регулирования – дозволения, обязывания, запрещения;

использование различных способов изложения предписаний, классифицируемых по степени обобщенности нормативного материала, по полноте использования элементов (гипотезы, диспозиции, санкции) юридической нормы, по «специализации» (дефинитивной, оценочной, диспозитивной и т.п.) той или иной статьи, по использованию внутренних и внешних ссылок;

следование законам и правилам формальной логики. Основные законы логики (тождества, непротиворечия, исключенного третьего и достаточного основания) используются в правотворчестве для построения как правовых актов в целом, так и их отдельных частей и положений;

использование официально-делового стиля. При том, что тексты правовых актов должны соответствовать общим нормам современного русского языка, функционально-стилистические особенности языка права предполагают официальный характер, документальность, максимальную точность, экспрессивную нейтральность, безличный неиндивидуальный характер, ясность и простоту языкового выражения положений правового акта; экономичность использования языковых средств, преобладание динамической, а не статической стороны явлений;

соблюдение требований к терминологии правовых актов, таких, как единство, смысловая однозначность, стилистическая нейтральность, системность терминологии; распространенность и общепризнанность, стабильность, доступность, корректность применяемых терминов;

применение юридических конструкций, устойчивых схем и моделей, устанавливающих соотношение прав, обязанностей и ответственности субъектов правоотношений;

следование определенным правилам использования реквизитов и оформления правового акта в целом, а также его структурных частей, использование дополнительных структурно-смысловых элементов, таких, как примечания, таблицы и т.п. Так, в начале правовых актов принято помещать общие положения, которые могут устанавливать цели, задачи и основные принципы регулирования, определения используемых терминов. В заключительные статьи нормативных правовых актов включаются положения о сроках и порядке введения акта в действие, об отмене, изменениях и дополнениях действующих актов в связи с принятием данного нормативного правового акта.

3. Каждый конкретный предмет или явление обладает определенным количеством свойств, единство которых является его качеством. В отличие от философского подхода к категории «качество», который отличается нейтральностью в ценностном отношении, интерпретация качества в праве имеет оценочный характер – высокое или невысокое, надлежащее или ненадлежащее качество законодательного акта и т.п.

Представляется целесообразным помимо категорий «качество закона» и «правовое качество закона» выделять как самостоятельную научную категорию «технико-юридическое качество закона», что позволяет акцентировать внимание ученых и специалистов на различных аспектах правового качества законов.

Еще великий французский философ Ш. Л. Монтескье в одном из главных своих сочинений «О духе законов» (1748), определив понятие закона как «необходимого отношения, вытекающего из природы вещей », утверждал, что законы, господствующие в общественной жизни, должны не являться продуктом произвола законодателя, а подчиняться определенным требованиям.

Современный нормативный правовой акт, и в частности закон, представляет собой не механическую конструкцию, состоящую из отдельных частей, а целостное и неразделимое единство качеств – правовых, соци-альных, политических, административных. Анализ известных в настоящий момент правил и средств законодательной техники свидетельствует, что юридическая наука и законотворческая практика выработали соответствующий инструментарий законодателя, обеспечивающий все аспекты качества закона, и не только правового.

Таким образом, технико-юридическое качество закона – это совокупность свойств формы законодательного акта, обусловливающих их соответствие содержанию и нормативно-правовому характеру закона.

Правовое качество акта во многом зависит от качества деятельности его разработчика (-ов). При этом сложность законотворческого процесса, наличие многих стадий, большое число участников выдвигают проблему унификации правил на первый план . Иначе проект закона будет изменяться в зависимости от представлений каждого очередного участника законодательного процесса о правилах законодательной техники.

Качество закона характеризуется такими свойствами и характеристиками , так называемыми показателями качества2, как:

функциональная пригодность, т.е. нормальное действие закона в соот-ветствиисо сферой его применения;

надежность (безопасность, оправданная долговечность, возможность внесения изменений). Безопасность как состояние невозможности наступления вредных последствий для граждан из-за применения закона;

экологичность как невозможность наступления опасных для окру-жающей среды воздействий от применения акта;

правоприменительные характеристики, содержащие в себе элементы правового и управленческого качества (нормативность, системность, непротиворечивость, ясность, доступность, полнота регулирования, безызбыточность, отсутствие психологического неприятия);

эстетичность формы и изложения содержания (соответствие требо-ваниям современного русского языка, компактность и т.п.);

удобство пользования актом;

эксплуатационная рентабельность – целесообразный уровень расходов в процессе применения акта.

На стадии разработки акта все эти показатели являются общей и по-стоянной технико-юридической целью законодателя и их достижение должно обеспечиваться строгим выполнением всех правил и методов законодательной техники.

Понятие, объект, назначение и содержание законодательной техники. Развитие новой системы законодательства Российской Федерации протекает довольно сложно и противоречиво в условиях проводимых политических и социально-экономических реформ. Сложившаяся ситуация предъявляет особые требования к эффективности законотворчества, к качеству принимаемых законов и всей системы законодательства. Возрастание роли законодательства - объективная закономерность, обусловленная сложностью стоящих перед российским обществом задач.

Особое место в теории права занимает вопрос о содержании и назначении законодательной (юридической) техники, а также вопрос о качестве и эффективности отдельных законодательных актов и всей системы законодательства. Законодательная техника имеет в своей основе систему базовых положений, принципов, при этом она опирается на законы, присущие другим наукам: науке управления, логике, социологии и др.

Под законодательной техникой понимается совокупность требований, правил, методов, средств и приемов (инструментов), используемых субъектами законодательного процесса для организации и осуществления законотворческой деятельности.

Инструментарий разработчика нормативных правовых актов (далее - разработчик) классифицируется по предмету (перечню решаемых задач и вопросов), назначению и содержанию. Классификация по этим признакам позволяет выделить три основных вида законодательной техники: техника концептуальной разработки проектов законодательных решений; написания и оформления текстов законопроектов; осуществления законодательной деятельности. Специалистами выделяются также дополнительные виды законодательной техники: техника внесения изменений и дополнений в действующее законодательство; систематизации законодательства; опубликования законов и некоторые иные виды.

Объектами законодательной техники являются тексты проектов законов, а также сопровождающие их документы (пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование и проч.).

Предметом законодательной техники являются: структура и технология законодательного процесса, в том числе состав, содержание и последовательность его стадий, этапов и задач, условия их выполнения, а также требования к содержанию и качеству их результатов; организационная структура - состав и компетенция субъектов законодательного процесса; задачи, функции и организация системы управления законодательным процессом, в том числе таких ее элементов, как целеполагание, регламентация процедур, планирование законопроектной работы, координация действий участников процесса, анализ эффективности и совершенствование процесса; функции и организация системы обеспечения законодательного процесса, включая правовое, информационно-аналитическое, документационное, организационно-техническое и другие виды обеспечения; задачи и организация официальной инкорпорации законодательства - издания от имени компетентных государственных органов сборников действующих законодательных актов, систематизированных в хронологическом, тематическом или ином порядке.

Назначением законодательной техники является обеспечение эффективности законодательного процесса в целом, т. е. выполнение требований действенности и системности законодательства, а также оптимального сочетания его стабильности и своевременности внесения объективно необходимых изменений при соблюдении ряда условий и ограничений, относящихся к собственно организации процесса, таких, как полнота реализации конституционных прав субъектов законодательной инициативы, соблюдение официально установленной процедуры и т. п. Содержание правил, методов, средств и приемов организации законодательной деятельности синтезирует достижения юридических наук, в первую очередь общей теории права, государственного (конституционного) права, и наук, изучающих общие вопросы организации сложных видов деятельности, таких, как теория организационных систем, управления, социологии и т. д.

Принципы законодательной техники. В основе всех действий по разработке, написанию и оформлению текстов проектов законов, а также последующей работы с ними на различных стадиях законодательного процесса должны лежать принципы законодательной техники. Их использование позволит минимизировать допущение законотворческих ошибок.

К основным принципам юридической техники относятся:

• общие принципы регулирования (управления) применительно к правотворчеству.
• а) адекватности правового воздействия существу проблемной ситуации и его соответствие государственной политике в данной сфере общественных отношений. Действовать в соответствии с данным принципом - значит обеспечить: соответствие предмета правового регулирования содержанию и границам проблемной ситуации; предоставление необходимых прав и установление достаточных требований к субъектам правоотношений; соответствие правового регулирования государственной политике в данной сфере общественных отношений;
• б) полноты, безызбыточности и конкретности регулирования. Применение данного принципа призвано обеспечить всестороннее удовлетворение потребности в правовом регулировании, отсутствие в нем пробелов и упущений, а также излишних положений в текстах законов, без которых можно обойтись;
• в) минимизации (отсутствия или допустимости) побочных эффектов в результате правового регулирования. Действие данного принципа направлено на недопущение (минимизацию) последствий (в первую очередь негативных), не относящихся прямо к решению данной правовой задачи;
• г) своевременности регулирования, что означает введение правового акта (его отдельных положений) в действие в нужный момент;
• д) реализуемости правового воздействия или наличие правовых механизмов, организационных и иных соответствующих ресурсов;
• принцип системности регулирования призван обеспечить соблюдение принятого структурирования права на отрасли, подотрасли и институты, а также установленных взаимоотношений правовых актов по их юридической силе; соответствие по целям и непротиворечивость по содержанию нового и действующих правовых актов, соответствие вида правового акта компетенции издавшего его органа; наличие связанных с принятием данного правового акта изменений действующих правовых актов;
• принцип точности, определенности и ясности содержания и формы устанавливаемых правоотношений: адекватность выражения языковыми средствами существа (концепции) правового решения, обеспечение точного понимания (интерпретации) положений правового акта всеми субъектами правоотношений; правильность оформления акта как официального юридического документа;
• принцип творческого подхода к процессу разработки, написания и оформления проектов законодательных актов. Не случайно процесс разработки проектов нормативных правовых актов называют еще «нормотворчеством», а законодательную технику в XIX в. в России называли «законоискусством».

Несмотря на то что совокупность приемов использования языковых средств для выражения тех или иных идей в законотворчестве серьезно отличается от выразительных приемов и средств в художественной литературе, текст закона является произведением, т. е. продуктом творческой мысли и груда его авторов.

В рамках общих требований законодательной техники автор законопроекта может выбирать любые слова, порядок их расстановки, использовать разные юридические конструкции и способы изложения правовых предписаний. С этой точки зрения для законодателя практически не существует каких-либо правил законодательной техники, которые он должен соблюдать неукоснительно. Большинство правил законодательной техники на самом деле являются рекомендациями, и только незначительная их часть является обязательными требованиями, поскольку они в качестве таковых были сформулированы в нормативных правовых актах.

Для реализации принципов разработки правовых актов в правотворчестве используются разнообразные элементы юридической техники, в том числе такие, как:

• применение определенных режимов (методов) юридического регулирования, видов норм и логической структуры норм. Например, такие юридические режимы, как общедозволительный, разрешительный, характерны для публичного и частного права, отдельных отраслей права и ориентированы на те или иные способы правового регулирования - дозволения, обязывания, запрещения;
• использование различных способов изложения предписаний, классифицируемых по степени обобщенности нормативного материала, по полноте использования элементов (гипотезы, диспозиции, санкции) юридической нормы, по «специализации» (дефинитивной, оценочной, диспозитивной и т. п.) той или иной статьи, по использованию внутренних и внешних ссылок;
• следование законам и правилам формальной логики. Основные законы логики (тождества, непротиворечия, исключенного третьего и достаточного основания) используются в правотворчестве для построения как правовых актов в целом, так и их отдельных частей и положений;
• использование официально-делового стиля. При том, что тексты правовых актов должны соответствовать общим нормам современного русского языка, функционально-стилистические особенности языка права предполагают официальный характер, документальность, максимальную точность, экспрессивную нейтральность, безличный неиндивидуальный характер, ясность и простоту языкового выражения положений правового акта; экономичность использования языковых средств, преобладание динамической, а не статической стороны явлений;
• соблюдение требований к терминологии правовых актов, таких, как единство, смысловая однозначность, стилистическая нейтральность, системность терминологии; распространенность и общепризнанность, стабильность, доступность, корректность применяемых терминов;
• применение юридических конструкций, устойчивых схем и моделей, устанавливающих соотношение прав, обязанностей и ответственности субъектов правоотношений;
• следование определенным правилам использования реквизитов и оформления правового акта в целом, а также его структурных частей, использование дополнительных структурно-смысловых элементов, таких, как примечания, таблицы и т. п. Так, в начале правовых актов принято помещать общие положения, которые могут устанавливать цели, задачи и основные принципы регулирования, определения используемых терминов. В заключительные статьи нормативных правовых актов включаются положения о сроках и порядке введения акта в действие, об отмене, изменениях и дополнениях действующих актов в связи с принятием данного нормативного правового акта.

Технико-юридическое качество законодательных актов. Каждый конкретный предмет или явление обладает определенным количеством свойств, единство которых является его качеством. В отличие от философского подхода к категории «качество», который отличается нейтральностью в ценностном отношении, интерпретация качества в праве имеет оценочный характер - высокое или невысокое, надлежащее или ненадлежащее качество законодательного акта и т. п.

Представляется целесообразным помимо категорий «качество закона» и «правовое качество закона» выделять как самостоятельную научную категорию «технико-юридическое качество закона», что позволяет акцентировать внимание ученых и специалистов на различных аспектах правового качества законов.

Еще великий французский философ Ш.Л. Монтескье в одном из главных своих сочинений «Дух законов» (1748), определив понятие закона как «необходимого отношения, вытекающего из природы вещей», утверждал, что законы, господствующие в общественной жизни, должны не являться продуктом произвола законодателя, а подчиняться определенным требованиям.

Современный нормативный правовой акт, и в частности закон, представляет собой не механическую конструкцию, состоящую из отдельных частей, а целостное и неразделимое единство качеств - правовых, социальных, политических, административных.

Анализ известных в настоящий момент требований, правил и средств законодательной техники свидетельствует, что юридическая наука и законотворческая практика выработали соответствующий инструментарий законодателя, обеспечивающий все аспекты качества закона, и не только правового.

Таким образом, технико-юридическое качество закона - это совокупность свойств формы законодательного акта, обусловливающих их соответствие содержанию и нормативно-правовому характеру закона.

Правовое качество акта во многом зависит от качества деятельности его разработчика(-ов). При этом сложность законотворческого процесса, наличие многих стадий, большое число участников выдвигают проблему унификации правил на первый план. Иначе проект закона будет изменяться в зависимости от представлений каждого очередного участника законодательного процесса о правилах законодательной техники.

Качество закона характеризуется такими свойствами и характеристиками, так называемыми показателями качества, как:

• функциональная пригодность, т. е. нормальное действие закона в соответствии со сферой его применения;
• надежность (безопасность, оправданная долговечность, возможность внесения изменений). Безопасность как состояние невозможности наступления вредных последствий для граждан из-за применения закона;
• экологичность как невозможность наступления опасных для окружающей среды воздействий от применения акта;
• правоприменительные характеристики, содержащие в себе элементы правового и управленческого качества (нормативность, системность, непротиворечивость, ясность, доступность, полнота регулирования, безызбыточность, отсутствие психологического неприятия);
• эстетичность формы и изложения содержания (соответствие требованиям современного русского языка, компактность и т. п.);
• удобство пользования актом;
• эксплуатационная рентабельность - целесообразный уровень расходов в процессе применения акта.

На стадии разработки акта все эти показатели являются общей и постоянной технико-юридической целью законодателя и их достижение должно обеспечиваться строгим выполнением всех требований, правил и методов законодательной техники.

ГЛАВА 1. ПРЕДМЕТ И МЕТОД УЧЕБНОГО КУРСА «ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА»

Прежде, чем приступить непосредственно к изучению законодательной техники, необходимо предварительно определиться, что же включает в себя учебный курс. Ибо, к сожалению, в нашей стране до сих пор не существует общего мнения по этому вопросу. Нередко, сама необходимость изучения приёмов и способов создания, совершенствования и систематизации нормативных правовых актов ставится под сомнение. Законодательная техника представляет собой совершенно новый учебный предмет, несмотря на то, что в некоторых юридических ВУЗах он уже включен в учебную программу, традиции его изучения еще не сложились, круг тем, их содержание, методика изучения остаются дискуссионным вопросом. Нет даже единой точки зрения о его наименовании (его именуют «Законодательная техника», «Правовая техника», «Юридическая техника» и т. д.). Не определён круг изучаемых вопросов, методология их изучения, место курса в юридической науке, его соотношение с иными дисциплинами. Не сформулировано, кто должен изучать этот курс, какова должна быть предварительная подготовка обучаемых Все эти пробелы нуждаются в восполнении

Правильное и точное определение сущности законодательной техники и ее роли в правовом регулировании являются залогом полноты, системности и точности исследований в этой сфере и обучения законодательной технике.

1.1. Значение учебного курса «Законодательная техника

Курс «Законодательная техника» является одним из новых в отечественной системе высшего образования. В течение длительного времени законодательная техника в нашей стране в ходе подготовки в высших учебных заведениях специалистов – правоведов практически не изучалась. О необходимости изучения методики создания системы законотворчества практически даже не упоминалось. Только в последние годы в некоторых ВУЗах России началось преподавание учебного курса «Законодательная техника».

Такое пренебрежительное отношение к этой важнейшей правовой дисциплине имеет множество причин. Результатом же стали недостаточный профессионализм отечественных законодателей, отсутствие у них системных знаний о технике написания законов, недостаточное понимание сущности, смысла и основных правил создания нормативно – правовых актов и систематизации законодательства и, как следствие, несовершенство отечественной системы правового регулирования. Ни для кого из правоведов не секрет, что современное российское законодательство страдает множеством недостатков, являющихся результатом чисто технических недоработок, затрудняющих процесс законодательного регулирования недостатков профессиональной подготовки участников процесса создания системы нормативно – правовых актов.

Действующее российское законодательство, к сожалению, остается во – многом бессистемным, противоречивым, неполным, неконкретным, декларативным (или наоборот казуистичным), недоступным для полноценного осознания. Оно так же страдает отсутствием правовых механизмов эффективной реализации содержащихся в нем предписаний, разрывами и коллизиями между нормативно – правовыми актами различного уровня. В системе отечественного законодательства продолжает действовать достаточно много актов (особенно много – среди подзаконных актов) советских времен, утративших в новой социально – экономической ситуации свою актуальность и регулятивную необходимость, ставших противоречащими объективной социальной действительности. Их замена новыми правовыми предписаниями далеко не всегда своевременна. Да и создаваемые нормативно – правовые акты достаточно часто носят антиправовой характер, их действие противоречит определяющим интересам общественной жизни и развития. Кроме того, часто законодательство непонятно или неконкретно и не может быть полноценно использовано для точного и единообразного определения своего поведения теми, кому адресованы его требования. Пробелы в законодательстве, противоречия между изданными в разное время и разными органами нормативно – правовыми актами нередко ставят субъектов общественных отношений в тупик. Усугубляется положение все увеличивающимися темпами законотворческой деятельности (особенно органов исполнительной власти, в колоссальных объемах издающих подзаконные акты).

Все это ведет к сильному снижению эффективности новой системы права, к неудачам правовой реформы, к разочарованию в ней, к нежеланию (из – за невозможности) жить по закону, к такому печальному явлению современного российского общества как правовой нигилизм. Все нарастающий объем нормативного материала способен просто запутать даже юридически грамотного участника правоотношений и сильно затруднить его правомерное поведение – что уж говорить о простом обывателе. Изобилие сложных и постоянно изменяющихся правовых предписаний делает очень сложным усвоение содержащихся в них (а так же в новеллах, дополнениях и изменениях) требований не только простыми гражданами, но и профессиональными юристами, а так же, что особенно плохо и зачастую трагично – должностными лицами. Еще более ухудшает положение незавершенность правовой реформы, когда целый ряд институтов, подотраслей и, даже, отраслей права еще не выстроены, в действующем законодательстве не отражены в достаточной мере комплексно и системно все входящие в них юридические нормы. А ведь общественные отношения не стоят на месте, они динамично поступательно развиваются, постоянно вызывая необходимость создания новых нормативно – правовоых актов и их образований, усложняя систему законодательства.

Можно с полным основанием сказать, что непродуманность, бессистемность (часто переходящая в казуальность) законов и подзаконных актов, отсутствие научной основы деятельности участников законодательного процесса во – многом стали причиной того, что в России все труднее становится жить по закону, что все больше становится возможностей для произвола и злоупотреблений чиновников, того, что все более неустойчиво и неуверенно чувствует себя законопослушный человек. Многие исследователи с горьким сарказмом отмечают, что столь активно критикуемое, подвергаемое (как заслуженно, так и незаслуженно) нападкам и критике советское законодательство было намного более профессионально с технической точки зрения создано и отличалось куда большей эффективностью и жизнеспособностью, нежели пришедшее ему на смену.

В этих условиях особое значение приобретает профессиональная основа деятельности законотворцев, которая позволила бы оптимизировать их работу и способствовала повышению качества создаваемых нормативно – правовых актов (как каждого конкретно, так и в системе). На первый взгляд может показаться, что главным в нормативном правовом акте является его содержание, форма изложения вторична. К сожалению, такие взгляды обычны не только для обывателей, но и для юристов и, даже, что особенно трагично, для участников нормотворческой деятельности. Это мнение в корне неверно. В нормативном правовом акте в равной мере значимы как его содержание, так и форма, способ изложения его текста, которые во многом определяют его эффективность. Недостаточно знать что предписывать, какой вариант поведения определять в качестве общеобязательного, необходимо уметь это делать, знать как предписывать , в какой форме, какие средства и методы использовать при этом. Недостаточно только осознать цели правового воздействия на общественные отношения. Не менее важно точно, полно, понятно и в исполнимой форме выразить это предписание в текстуальной форме, обеспечить логическое и смысловое единство между сутью предписания и текстом нормативного правового акта, служащего для его выражения. Научное обеспечение этого является главной задачей науки законодательная техника Углубленное изучение проблем законотворчества, систематизация знаний об этом процессе, о факторах его определяющих, об особенностях изложения норм права в статьях нормативно – правовых актов и является целью изучения учебного курса «Законодательная техника». Получение представления о системе создания законодательства позволяет полнее раскрыть сущность законодательного регулирования и более точно познать значение и пути достижения законности и правопорядка.

Недостаточное внимание к оформлению правовых предписаний неизбежно ведет на практике к бессистемности, громоздкости, неконкретности, декларативности, противоречивости и неясности текстов нормативных правовых актов и, в конечном итоге, к затруднениям в правовом регулировании, к неэффективности такого регулирования.

Не случайно в научной юридической литературе в последнее время довольно настойчиво проводится мысль о необходимости изменения отношения к оформлению нормативных правовых актов, о необходимости научной разработки техники их создания и систематизации, комплексного преподавания законодательной техники как обязательной для специалиста - правоведа юридической дисциплины. Более того, предпринимаются попытки (и небезуспешные) закрепить известные правила оформления правотворческих решений в законодательстве, используя научные наработки и зарубежный опыт.

Все эти обстоятельства обуславливают необходимость системного и регулярного изучения комплекса принципов, приемов и способов создания и совершенствования системы нормативно – правовых актов.

1.2. Предмет и содержание учебного курса «Законодательная техника»

Главным предметом изучения настоящего учебного курса является законодательная техника как наука, то есть система знаний о приемах, методах, способах, правилах и принципах создания законов и подзаконных актов и их систематизации . В ходе изучения этого учебного курса будущим специалистам надлежит получить ясные представления о существующих приемах и средствах техники законотворчества, о методах создания системы права как единого регулятивного механизма, о теоретических основах этого процесса и методах их воплощения в жизнь. В системе юридических знаний законодательная техника занимает весьма важное место, характеризуя сущность и функциональное назначение системы законодательства как механизма регулирования общественных отношений. Изучая законодательную технику, правовед получает возможность изучить механизм создания нормативно – правовых актов и системы законодательства в целом и внесения изменений в законодательный механизм регулирования общественных отношений. Все это помогает уяснить генезис законов, их органическую связь с объективной социальной действительностью, их роль и место в жизни общества.

Кроме того, в ходе изучения учебного курса «Законодательная техника» студентам надлежит изучить систему норм права, регулирующих процесс формирования единой системы законодательства.

В ходе изучения законодательной техники исследуются следующие основные вопросы:

· основополагающие принципы и правила создания нормативно – правовых актов;

· основные виды и формы нормативных правовых актов;

· основные стадии законотворческого процесса;

· значение и правила подготовки законопроектов и их экспертизы;

· основные социальные факторы, влияющие на процесс нормотворчества;

· формы участия народа в законотворчестве и особенности этого процесса;

· язык, логика и стиль законов и подзаконных актов;

· основные методы создания нормативных правовых актов, применяемые при этом приемы, способы, а так же принципы, определяющие этот процесс;

· логическая система и структура законодательных актов;

· основные процессы, сопутствующие созданию и изменению системы законодательства;

· понятие и значение и особенности правовой культуры законодателей и прочих участников законодательного процесса;

· значение, основные формы, приемы и способы систематизации системы законодательства.

Было бы ошибочным полагать, что изучение законодательной техники необходимо только для будущих участников работы над системой нормативных правовых актов, для потенциальных законодателей. Предмет законодательной техники охватывает огромный спектр правовых явлений. Законотворчество, деятельность, связанная с созданием или изменением нормативных правовых актов воплощается в деятельности огромного количества людей и организаций. Юристы могут столкнуться с необходимостью знаний правил формулирования, компановки, формального выражения и систематизации нормативных правовых предписаний в ходе работы в сферах жизни, казалось бы, не имеющих прямого отношения к работе законодательных органов государственной власти. В знании законодательной техники нуждаются практически все государственные служащие, судьи, корпоративные юристы, учёные – правоведы, а так же многие иные субъекты. Законотворчество, деятельность по созданию и совершенствованию системы нормативных правовых актов требует прямого или косвенного участия огромного количества людей, нередко не связанных вообще с юриспруденцией. И поэтому современное общество нуждается в большом количестве специалистов в области законодательной техники, способных эффективно и профессионально участвовать в совершенствовании законодательства в любое время и в любой форме.

Системное обучение людей, выступающих как участники законотворческого процесса (а таких субъектов очень много – и тех, кто непосредственно работает над созданием и принятием законов и подзаконных актов, и тех, кто им в различной форме помогает), принципам, формам и приёмам создания и систематизации нормативных правовых актов, создания и совершенствования законодательства необходимо. Оно отразится на состоянии, эффективности, правовом характере и, что весьма немаловажно, системности массива нормативных правовых актов, весьма позитивно. Впрочем, юристам, чья работа связана с реализацией законодательных предписаний, такое обучение так же будет весьма полезно.

Доводов в пользу организации системного освоения законодательной техники можно привести очень много. Овладение комплексом известных правил законотворчества широкими кругами правоведов даёт возможность повысить профессионализм отечественных законодателей, внести в их деятельность единые начала, унифицировать её. Кроме того, усвоение этого предмета может оказать большую услугу в плане повышения профессиональных качеств и лицам, формулирующим корпоративные нормы (уставы, различные внутренние правила), регламентирующие поведение участников различных сообществ, как имеющих статус юридического лица, так и носящих неформальный характер. Изучение принципов, правил, приёмов и способов формирования и совершенствования системы законодательства даёт возможность оживить научные исследования в этой области – такая подготовка создаёт большой кадровый резерв для пополнения рядов исследователей, занимающихся проблемами законодательной техники, давая им базовые знания. Да и сами преподаватели так или иначе будут стремиться дополнить и усовершенствовать путем аналитической работы имеющийся у них научный материал – хотя бы, исходя из желания улучшить свою работу.

В связи с вышеизложенным, весьма полезным представляется, например, включение в программу высшего юридического образования такого предмета, как законодательная техника (впрочем, возможно и иное наименование). В настоящий момент, в некоторых высших учебных заведениях России предпринимаются попытки (и, случается, небезуспешные) ввести в число преподаваемых учебных дисциплин изучение приёмов и способов создания и систематизации нормативных правовых актов. Однако, к сожалению, обычно, законодательная техника изучается как факультативная дисциплина, государственный образовательный стандарт не содержит указаний на обязательность её изучения будущими правоведами.

Кроме того, полезным может оказаться введение изучение углубленного курса законодательной техники в качестве элемента специальной профессиональной подготовки для некоторых категорий государственных служащих. Например, это весьма целесообразно для сотрудников юридических подразделений министерств и ведомств, которые являются наиболее активными участниками законотворческой деятельности, для работников Администрации Президента России, аппарата Правительства России парламентских структур и аналогичных государственных служащих субъектов федерации. Кроме того, возможна особая подготовка специалистов – экспертов в области законодательной техники.

Введение специального целенаправленного изучения законодательной техники окажет неоценимую помощь в преодолении практически всех проблем современного российского законодательства и повышении профессионализма отечественных юристов, а так же окажет неоценимую помощь в дальнейшем развитии отечественной юридической науки.

1.3. Цели и задачи учебного курса «Законодательная техника»

Цель изучения дисциплины состоит впознании роли законотворчества в процессе правоотношений, в получении будущими специалистами - правоведами представления о правилах формулирования нормативно - правовых актов и о формировании целостной системы законодательства, в усвоении знаний о единой целостной системе написания законов и подзаконных актов, а так же их систематизации.

Необходимость специальной подготовки людей, непосредственно осуществляющих законотворчество, включения в программу обучения юридических вузов специального курса, посвященного законодательной технике в настоящий момент бесспорна.В современных условиях, когда регулируемые правом общественные отношения отличает необыкновенная сложность, когда динамика общественного развития вызывает необходимость постоянного совершенствования системы законотворчества, специалисты, занимающиеся непосредственным написанием законов и подзаконных нормативно – правовых актов нуждаются в системных знаниях об особенностях процесса нормотворчества, о приемах, способах и методах законодательной деятельности, а так же об основных ее принципах и правилах. Их профессионализм, их специальная подготовка являются необходимым условием создания действенной системы законодательства, понятных и пригодных для полного и эффективного правового регулирования нормативно – правовых актов.

Профессионализм участников нормотворческой деятельности предполагает:

Наличие у них системных знаний в области права (лучше всего – юридического образования), владение юридической техникой;

Высокий уровень их правовой культуры, наличие такой специфичной ее формы как культура законотворчества;

Хорошее знание предмета правового регулирования, то есть владение информацией, позволяющей точно и полно определить объективную необходимость в той или иной области общественных отношений;

Владение техническими приемами создания нормативно – правовых предписаний, техникой, методами и способами изложения норм права в тексте нормативно – правовых актов;

Владение профессиональным языком законотворчества, способность использовать логику и стиль закона;

Знание техники систематизации нормативного материала, если можно так выразиться, «системное чувство», постоянное стремление к систематизации существующих норм (впрочем, это «системное чувство» необходимо практически любому юристу);

Работоспособность, пунктуальность и аккуратность, ибо нормотворчество – тяжкий, кропотливый и монотонный труд, не допускающий расслаблений и даже мельчайших ошибок и недочетов.

Профессионализм нормотворцев, кроме того, неизменно предполагает наличие навыков сотрудничества участников нормотворческой деятельности со специалистами в самых разнообразных отраслях знаний, существование у них определенной методологии такого сотрудничества. Сами должностные лица, официально разрабатывающие и принимающие нормативно – правовые акты, далеко не полностью определяют процесс законотворчества, определяющая роль принадлежит тем, кто составляет проекты этих актов. Это профессиональные юристы, экономисты, социологи, политологи и даже специально привлекаемые эксперты в области естественных наук. Один человек не в состоянии разбираться на должном уровне во всех вопросах, подлежащих правовому регулированию, поэтому над проектами нормативно – правовых актов работают целые коллективы специалистов, каждый из которых делает свое дело. Задачей же специалистов – правоведов является организация единства и комплексного характера их работы и это тоже вопрос их профессионализма.

Профессионализм, регулярная научная основа деятельности участников законотворческого процесса призваны обеспечить правовой характер их деятельности, соответствие законодательства как результата этой деятельности интересам общества, обусловленным интересами социальной жизни. Нормативно – правовые акты издаваемые специалистами, обладающими специальной подготовкой, выступают как фактор, способствующий достижению общественного блага, поступательному позитивному общественному развитию. Методика познания истинного смысла подлежащих воплощению в законодательстве норм права так же входит в предмет курса «Законодательная техника».

Во многом зависит от специальной подготовки нормотворцев и эффективность создаваемого ими законодательства. Понятность, четкость и ясность выраженных в нормативно – правовых актах предписаний, возможность их использования, определяющие реальность их воздействия на поведение людей, достижимы при условии владения авторами специальными приемами придания законам и подзаконным актам этих качеств. Кроме того, реалистичность и исполнимость предписаний, наличие механизма их обеспечения – все это так же зависит от специальной подготовки субъектов законотворческой деятельности.

Кроме того, профессионализм нормотворцев – гарантия конституционности нормотворчества, единства и непротиворечивости системы законодательства, полной и однозначной урегулированности законодательством и подзаконными актами всех тех общественных отношений, которые в силу своей важности подлежат такому регулированию.

К числу основных задач учебного курса относятся:

– формирование, развитие и закрепление у обучаемых нового юридического мышления, общей, правовой и законотворческой культуры, высокого профессионализма, а так же других качеств, требующихся юристу для грамотных действий в современных условиях при создании нормативно – регулятивной системы;

– уяснение студентами роли законодательного регулирования общественных отношений в жизни общества и необходимости подведения научной основы под процесс формирования системы законодательства;

– усвоение основных принципов, приемов и методов процесса законотворчества.

– овладение достижениями ведущих отечественных и зарубежных юристов в сфере законотворческого процесса и законодательной техники.

Знания в области законодательной техники позволяют более эффективно реализовывать нормативеные правовые акты. Владение техникой формулирования правовых предписаний и воплощения их в текстуальной форме позволяют правильно толковать законы и подзаконные акты, сразу улавливая их смысл. Правильное понимание сути законодательного предписания обеспечиваются, помимо всего прочего, и знаниями в области законодательной техники.

Знание законодательной техники необходимы любому специалисту, желающему работать в области юриспруденции. Изучение курса законодательной техники позволяет более полно и четко осознать сущность и структуру регулятивно – правовой системы, основные факторы, влияющие на ее формирование, функционирование и изменения, изучить динамику развития системы права и ее зависимость от развития общественных отношений. Изучение законодательной техники дает возможность понять основные факторы, определяющие генезис законодательства, проникнуть в сущность нормативно – регулятивного воздействия на поведение людей и на общественные отношения в целом.

Знание приемов и способов, изучение которых входит в курс законодательной техники, может быть использовано не только в ходе работы над законопроектами и при создании подзаконных нормативно – правовых актов, но и при создании систем корпоративных норм, то есть нормативных предписаний, действующих в рамках корпорации – объединения людей, создаваемых для достижения совместной цели, каковыми являются подавляющее большинство юридических лиц (различных правил внутреннего распорядка организаций, нормативных договоров и т. д.). Основные принципы изложения нормативных предписаний, основные приемы и способы их создания и систематизации едины для всех видов норм. Очень часто даже в небольших коммерческих организациях возникают проблемы с созданием разного рода внутренних корпоративных правил из – за неспособности уполномоченных на то лиц и органов четко, ясно и системно изложить эти предписания в тексте внутренних корпоративных актов. В некоммерческих же организациях (особенно политических) эта проблема стоит еще более остро. Умение формулировать нормы, предписывать участникам общественных отношений определенный вариант поведения необходимо специалисту в области права, намеренному принимать участие (в любой форме) в регулировании общественных отношений.

Непрофессионализм же участников законотворческого процесса очень дорого обходится всей системе правового регулирования, жизни и развитию общества. Противоречивость и бессистемность законодательства, неконституционность его элементов, пробелы, неправовой характер законов, их противоречие общественным интересам, непонятность, невозможность точно, полно и однозначно уяснить смысл содержащихся в нормативно – правовых актах правовых предписаний, громоздкость, казуистичность, нарушение основных правовых принципов (конституционных и отраслевых) – все эти губительные для эффективности правового регулирования явления являются во многом результатом непрофессионализма авторов нормативно – правовых актов.

Профессионализм законодателя в первую очередь выражается во владении законодательной техникой, которая необходима всем участникам законотворческого процесса без исключения. Именно профессионализация деятельности участников процесса нормотворчества, приобретение ими необходимых навыков работы по созданию, изменению и совершенствованию законодательства и является главной целью учебного курса «Законодательная техника».

1.4. Методология учебного курса «Законодательная техника»

Особо следует отметить значительную специфику методологии изучения курса, обусловленную новизной науки и ее прикладным характером.

Усвоение учебной программы по курсу «Законодательная техника» обеспечивается через использование богатого арсенала дидактических средств: лекций, семинаров, практических занятий, тестирования, самостоятельной работы студента. Последняя предполагает освоение теоретического материала (учебников, научных монографий, статей по юридической тематике, опубликованных в газетах и журналах), изучение правовых документов в ходе подготовки к семинарским занятиям, подготовки научных сообщений, написание курсовых работ. К сожалению, в настоящий момент в нашей стране испытывается некоторый недостаток в единых комплексных научных монографиях в области законодательной техники (по крайней мере, таких, которые были бы понятны студентам и могли бы использоваться в качестве научно - теоретической основы учебного процесса). Отечественные ученые в основном ограничиваются глубокой и детальной разработкой отдельных элементов этой науки, не создавая единой и всеобъемлющей научной концепции, которая могла бы использоваться в качестве научной и методологической (а вместе с ними и нормативно – правовой) основы законодательной техники как учебной дисциплины.

Намного лучше в отечественной юридической науке (и научной литературе) обстоит дело с разработкой практических технологий и приемов в области законодательной техники. Отечественными практиками – законотворцами разработано достаточно много практических рекомендаций по процессу подготовки нормативно – правовых актов. К сожалению, пока большинство этих практических наработок и выводов, будучи созданы в результате эмпирического исследования нормотворческой практики, носят казуальный характер и, как следствие, страдают фрагментарностью, отсутствием полноты и недостатком системности. Такие практические разработки остро нуждаются в анализе, научно – практическом обосновании и обобщении, что позволило бы выделить и изучить их суть, основополагающие принципы, объединяющие их.

Изучение курса «Законодательная техника» студентами юридических факультетов ВУЗов представляется целесообразным после изучения ими курса «Теория государства и права» и «Конституционное право России» и основополагающих отраслевых юридических дисциплин. Возможно более углубленное изучение законодательной техники в качестве спецкурса студентами государственно – правовой специализации с учетом опыта законотворчества в других государствах после изучения курса «Конституционное право зарубежных стран»

Основой изучения предмета, с учетом вышеуказанных его особенностей, должен стать курс лекций. Лекционный курс представляет собой основную форму получения студентами знаний по этому учебному курсу. В ходе лекций студенты должны получать не только сведения о правилах, приемах и способах законотворческой деятельности, но и их научное обоснование, информацию о различных научных взглядах на те или иные проблемы. Рекомендуется в ходе подготовки и проведения лекций активнее использовать практические примеры из действующего российского законодательства.

Порядок проведения семинарских, практических и индивидуальных занятий подлежит разработке в соответствующих кафедральных планах и частных методиках. В качестве особенностей методологии учебного курса «Законодательная техника» можно выделить особую роль практических занятий, которая обусловлена не только творческо – теоретическим, но и прикладным характером изучения законодательной техники. В ходе изучения этого курса необходимо как можно более широко использовать метод научного и учебного моделирования. В ходе практических занятий студенты должны под руководством преподавателя закрепить полученные знания, применив их в ходе создания моделей концепций законотворчества, нормативно – правовых актов, их систематизации. По возможности, следует попытаться поэтапно смоделировать весь процесс законотворчества, направленный на условное регулирование определенного комплекса общественных отношений, нуждающихся в нем.

Студентам в качестве заданий для подготовки к практическим занятиям следует поручать:

Находить пробелы в существующем законодательстве, идентифицировать отношения, требующие нормативно – правового регулирования;

Определять, какими актами должны регулироваться эти отношения, отвечать на вопрос, требует ли их регулирование принятия нового нормативного правового акта, или будет достаточно внести изменения или дополнения в существующие законы (подзаконные акты);

Смоделировать концепцию будущего закона;

Продумать и схематично составить структуру и смысловую систему будущего законодательного акта;

Анализировать положения действующего законодательства, определять, какие приемы и способы использовал законодатель, делать выводы об обоснованности использования этих приемов и способов;

Составлять текст отдельных статей закона с использованием ссылок (как на существующие, так и на воображаемые, планируемые нормативные правовые акты);

В качестве итогового задания – поручить составить законопроект (при этом, следует особо поощрять студентов, составивших проекты регулятивных законов и кодексов).

Подобная практическая проверка усвоения материала позволяет не только закрепить полученные знания, но и создать у изучающих творческое отношение к процессу правового регулирования, а, возможно, и найти решение существующих практических проблем.

Особое внимание преподавателем в ходе практической работы должно быть уделено рассмотрению конкретных случаев нарушения правил законодательной техники, а так же анализу причин и последствий таких нарушений. Это позволяет более наглядно демонстрировать студентам действие правил и принципов законодательной техники, а так же давать студентам задания разрабатывать предложения по практическому совершенствованию как конкретных нормативно – правовых актов, так и всей системы отечественного законодательства. Специальное практическое занятие может быть посвящено предложениям студентов об усовершенствовании как отдельных нормативных правовых актов, так и их комплексов.

Кроме студентов указанный курс может быть рекомендован для изучения сотрудникам юридических подразделений министерств и ведомств, работникам органов законодательной власти и иным участникам законотворческой деятельности. При этом следует учитывать уровень их знаний в области права и в связи с этим разрабатывать специальную программу.

Предлагаемая методология изучения курса «Законодательная техника» прошла успешную апробацию в ходе изучения предмета студентами Московского гуманитарно – экономического института в качестве обязательной дисциплины в 2003-2007 годах.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:

1. Чем обусловлена необходимость изучения законодательной техники? Кто нуждается в регулярном и системном её изучении?

2. Что собою представляет законодательная техника как учебный курс? На каком этапе изучения правоведения возможно её изучение?

3. Что входит в предмет изучения законодательной техники? Какие основные вопросы должны исследоваться в рамках этого учебного курса?

4. Что является главной целью изучения законодательной техники? Какие можно выделить признаки достижения (или недостижения) этой цели?

5. Какие можно выделить особенности методологии изучения законодательной техники?

6. Какие можно выделить основные проблемы в изучении законодательной техники в современной России?

Похожая информация.